Билет № 76 Компетенция Правительства РФ . Акты Правительства РФ

Правительство в любом государстве осуществляет ши­рокую деятельность, охватывающую государственным уп­равлением практически все сферы жизни. Поэтому консти­туционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всег­да устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его гово­рится, что оно осуществляет и "иные полномочия", возло­женные на него Конституцией РФ, федеральными закона­ми, указами Президента РФ. Следовательно конституцион­ный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопро­сы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетен­ция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов веде­ния Российской Федерации и совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными орга­нами государственной власти (Президентом РФ, Федераль­ным Собранием) своими специфическими средствами и ме­тодами.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном консти­туционном законе.

Общие полномочия.Правительство РФ в пределах сво­их полномочий: организует реализацию внутренней и внеш­ней политики РФ, осуществляет регулирование в социаль­но-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направля­ет и контролирует деятельность ее органов, формирует фе­деральные целевые программы и обеспечивает их реализа­цию, реализует предоставленное ему право законодатель­ной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнитель­ной власти субъектов Рф может передавать им осуществле­ние части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ 'и законам. Оно осуществляет полномочия, пе­реданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия в сфере экономики.Правительство осу­ществляет регулирование экономических процессов, обес­печивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное -перемещение това­ров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разраба­тывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную струк­турную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации.; Правительство также осуществляет управ­ление федеральной собственностью, разрабатывает и реа­лизует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудниче­ства, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных про­изводителей товаров, исполнителей работ и услуг, форми­рует мобилизационный план экономики, обеспечивает функ­ционирование оборонного производства РФ.

Бюджет и финансы.Правительство РФ — соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом дея­тельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабытвает и представляет Государственной Думе федераль­ный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также пред­ставляет Государственной Думе отчет об исполнении феде­рального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Правительству РФ вменено ежегодно до 15 авгу­ста вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономическо­го развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюд­жетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и др.) Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом феде­рального бюджета на следующий финансовый год. Прави­тельство в установленные сроки предоставляет необходи­мую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Работа над составлением проекта Федерального закона о бюджете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и ра­циональным их использованием в РФ. Гос. финансовый контроль включает в себя конт­роль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денеж­ного обращения, использованием кредитных ресурсов, со­стоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счет­ную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство фи­нансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Госу­дарственный таможенный комитет РФ, контрольно-ревизи­онные органы федеральных органов исполнительной влас­ти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюд­жета и федеральных внебюджетных фондов.

Эти органы осуществляют контроль за полным и своев­ременным поступлением всех видов государственных дохо­дов, страховых, взносов в Пенсионный фонд РФ и иные фе­деральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефи­цита федерального бюджета, а также контроль за своевре­менным финансированием расходов на соц. сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты. В соответствии с Конституцией Правительство РФ обес­печивает проведение в Российской Федерации единой фи­нансовой, кредитной и денежной политики. Это также весь­ма сложное направление деятельности Правительства, тес­но связанное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального • сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуще­ствляет меры по проведению единой политики цен. В услови­ях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями частно-предпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой ста­билизации страны, государственным ценным бумагам, внеш­неэкономическим связям, валютным отношениям, таможен­ному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акцио­нированные) предприятия, государственный заказ и конвер­сия в оборонной промышленности и др.

Социальнаясфера. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государствен­ной политики в области культуры, науки, образования,, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют феде­ральные законы, устанавливающие конкретные полномо­чия Правительства РФ. Через Правительство осуществ­ляется контроль за реализацией государственных программ -поддержки культуры, науки и образования, осуществля­ются меры по социальной защищенности граждан, охра­не окружающей среды, по ликвидации последствий круп­ных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обя­занность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения. Оно также обеспечива­ет поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, со­вершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство определяются основные направления раз­вития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значитель­ный вклад в реализацию конституционного принципа со­циального государства.

Управление федеральной собственностью.Правитель­ство РФ осуществляет общее управление фед. соб­ственностью, решает вопросы приватизации, рационально­го использования фед. предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика.Правитель­ство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны стра­ны, государственной безопасности, реализации внешней по­литики Российской Федерации. Руководители ведущих ми­нистерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснаще­ние вооружением и военной техникой, обеспечение матери­альными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечи­вает выполнение государственных целевых программ и пла­нов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно за­кону Правительство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению госу­дарственной безопасности Р Ф; принимает меры по охране Государственной границы РФ; руководит гражданской обороной.

¹ Некоторые конкретные полномочия сформулированы .в федеральных законах. Так, Федеральный закон -"Об оборо­не" (в редакции от 30 декабря 1999 г.) закрепляет полномо­чия Правительства в области обороны в двадцати семи пунк­тах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномо­чий ответственность за состояние и обеспечение Вооружен­ных Сил РФ, других войск, воинских формирований и орга­нов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск воору­жением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы во­енного образования, организация воинского учета и призы­ва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.

Согласно Федеральному закону "О порядке предостав­ления Российской Федерацией военного и гражданского пер­сонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. Правительство РФ принимает решение о направлении в этих целях гражданского персонала на доб­ровольной основе, а также организует направление и обес­печение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и постановления Совета Федерации Федерального Собрания.

Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. В общей форме они определены в Законе РФ "О безопасности" (в редакции от 24 декабря 1993 г.). Прави­тельство обеспечивает руководство органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органа­ми исполнительной власти Федерации и ее субъектов. В со­ответствии с Положением о Федеральной службе безопас­ности РФ, утвержденным Указом Президента РФ (в редак­ции от Г7 июня 2000 г.), юно координирует деятельность ФСБ в части взаимодействия ФСБ с другими органами государ­ственной власти РФ.

• Правительство РФ не осуществляет руководства внешней политикой, поскольку это конституционная функция Президента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы материального обеспечения дипломатичес­кой деятельности. Правительство обеспечивает представи­тельство Российской Федерации в иностранных государствах и. в международных организациях, заключает межправитель­ственные соглашения, осуществляет регулирование и госу­дарственный контроль в сфере .внешнеэкономической дея­тельности, международного научно-технического и культур­ного сотрудничества.

Обеспечение прав и свобод граждан.В сферу полномо­чий Правительства РФ входит осуществление мер по обес­печению законности, прав и свобод граждан, охране соб­ственности и обществ. порядка, борьбе с преступнос­тью. На правительственном уровне решаются вопросы, свя­занные с финансированием и укреплением материально-тех­нической базы правоохр. органов, обеспечением деят. органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституци­онная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкрети­зирующих эту компетенцию. Ряд полномочий Правитель­ства сформулирован в Федеральном конституционном за­коне "О Правительстве Российской Федерации". Полно­мочия Правительства РФ тесно переплетаются со многи­ми полномочиями Президента РФ, текстуально они ни­когда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наиме­нования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компе­тенцию Правительства РФ. Кроме того, следует прини­мать во внимание, что государственное управление не­избежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы ком­петенции Правительства, часто не укладываются в об­щие законодательные формулировки обязанностей феде­ральной исполнительной власти.

Общие положения, определяющие статус актов, изда­ваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Консти­туции РФ, а также в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ".

Конституционно-правовая природа.Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Консти­туции РФ, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента РФ Правительство РФ издает постановления и рас­поряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяет­ся подзаконный характер актов, издаваемых Правитель­ством, обязательность их соответствия Конституции, зако­нам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать норматив­ные правовые акты.

Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, от­личающийся строгими требованиями. Постановления регу­лируют основные вопросы, входящие в компетенцию Пра­вительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются ре­шения по оперативным и текущим вопросам: распоряже­ния, имеющие нормативное значение, встречаются сравни­тельно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на засе­дании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются- Пред­седателем Правительства РФ. Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Пра­вительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения па­дает на те же органы исполнительной власти, которые под­готавливают соответствующие акты.

Обязательный характер.Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность рас­пространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные пред­приятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на -осно­вании и во исполнение вышестоящих актов.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для ут­вердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения РФ субъек­тов РФ федеральные, органы исполнительной власти и орга­ны исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязатель­ного характера актов Правительства РФ ясно вытекает вы­вод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнительной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.

Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в котором говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления ис­полнительной власти координирует деятельность органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представи­тельных) или исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ по предметам ведения Российской Феде­рации и по предметам совместного ведения и сообщает ука­занным органам о результатах рассмотрения внесенных пред­ложений. Правительство направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государствен­ной власти субъектов РФ проекты своих решений по пред­метам совместного ведения. Предложения органов государ­ственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в пределах своих полномочий осу­ществляет контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение фе­деральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимо­действию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разре­шения споров и устранения разногласий создаются согласи­тельные комиссии из представителей заинтересованных сто­рон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам, федераль­ным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и .свобод человека и граж­данина.

Возможность отмены.Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конститу­ции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнитель­ную власть.

. Хотя инициатива отмены неконституционного и неза­конного акта Правительства находится в руках у главы го­сударства, ясно, что и без его решения любой акт Прави­тельства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, на­пример, такой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта зако­ну, примет решение в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть провере­ны Констит.м Судом РФ с точки зрения их соответ­ствия Конституции РФ. Федеральным конституционным за­коном установлено, что акты Правительства могут быть об­жалованы в суд. Таковы весьма серьезные гарантии против возможного выхода Правительства за пределы своей компе­тенции и издания им противоправных актов.

Порядок вступления в силу.Этот порядок был установ­лен Указом Президента РФ (в редакции от 13 августа 1998 г.) в соответствии с Конституцией РФ, Законом РФ "О гос. тайне", федеральными законами "О порядке опуб­ликования и вступления в силу федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, актов палат Фед. Собрания" и "Об информации, информатизации и за­щите информации".

Федеральным конституционным законом о Правитель­стве РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тай­ну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в "Российской га­зете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" не позднее пятнадцати дней со дня их подписания. При не­обходимости немедленного широкого обнародования поста­новления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свобо­ды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления всту­пают в силу со дня их подписания, если самими постановле­ниями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ вправе принимать обращения, за­явления и иные акты, не имеющие правового характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, устанавливающие право­вой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Ми­нистерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официаль­ному опубликованию, кроме актов или отдельных их поло­жений, содержащих сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти подлежат официальному опубликова­нию в газете "Российские вести", а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература". Норматив­ные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержа­щих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие го­сударственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, долж­ностным лицам и организациям за невыполнение содержа­щихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссы­латься при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуще­ствляет Министерство юстиции РФ.Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.