Билет № 75 Порядок организации. Состав и срок полномочий Правительства РФ

Состав.Правительство в любом государстве не в состо­янии включить в 'свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень мно­го. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руково­дителей в состав правительства. В ряде стран в целях недо­пущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. По для того, чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий пе­речень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. (НО Конституции РФ Правительство РФ состоит из Предсе­дателя, заместителей Председателя и федеральных мини­стров. Понятие "федеральный министр" распространяется. как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб и др.), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, - - в этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом голоса на его заседани­ях. Таким образом, практически количество членов Прави­тельства-РФ определяется Президентом РФ. Количество Заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители — общее их число опять же определяется Пре­зидентом РФ по своему усмотрению./При формировании Пра­вительства РФ в мае 2000 г. была проведена очередная реор­ганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, в результате которой число министерств состави­ло 24, государственных комитетов - - 6, федеральных комис­сий - - 2, служб — 13, агентств — 8, надзоров — 2. Среди федеральных органов исполнительной власти Управление де­лами Президента РФ, Государственная техническая комис­сия, Главное управление специальных программ, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование переименование (при формировании Правительства РФ г. мае 20( 3 г. 14 министерств и ведомств как самостоятельные были упразднены). В соответствии с этими указами Прави­тельство РФ устанавливает функции и полномочия преоб­разованных и вновь созданных федеральных органов испол­нительной власти, а также уточняет положения о действу­ющих органах в целях обеспечения ими реализации гос. политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органон, при всех условиях исходя из необходимости сокращения чис­ленности работников государственного управления.

Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидационных процедур в соответствии с действующим законода­тельством подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в дей­ствующее законодательство, связанных с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти. На Пра­вительство РФ ложится важная задача обеспечения согласованнои работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной с субъектами .сфере деятельности. Правительство РФ также осуществляет упорядочение состава территориальных органов фе­деральной исполнительной власти, добиваясь исключения дублирования и параллелизма в деятельности территориаль­ных органов федеральной исполнительной власти с органа­ми исполнительной власти субъектов РФ, более четкого раз­граничения их функций и полномочий.

Общая структура федеральных органов исполнительном власти обычно разрабатывается и принимается при форми­ровании Правительства РФ после выборов Президента РФ, и дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Пред­седателем Правительства РФ, который согласно Конститу­цииРФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после на­значения представляет Президенту РФ предложения о струк­туре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры Для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же оста­ется за Президентом РФ.

Фед.Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федераль­ного бюджета. При -принятии фед. бюджета каж­дому министерству и ведомству, как и каждой государствен­ной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.

В сформированное в мае 2000 г. Правительство РФ вхо­дят Председатель (первые заместители не предусмотрены), пять заместителей (обычно именуемых вице-премьерами), министры РФ (два вице-премьера одновременно являются министрами). Несколько руководителей ведомств находятся в ранге федеральных министров, но, как отмечалось, на заседаниях Правительства не голосуют и при определении кворума не учитываются. Предусмотрено, что в случае вре­менного отсутствия Председателя Правительства его обя­занности могут исполнять только два поименно указан­ных председателем Правительства заместителя в соответ­ствии с письменно оформленным решением Председателя Правительства.

Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседа­ниями, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от име­ни Правительства распоряжения по отдельным вопросам гос. управления, о чем информирует Прави­тельство.

Заместители Председателя Правительства координиру­ют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и государственных комитетов, других подве­домственных Правительству органов государственного уп­равления, контролируют их деятельность и дают им пору­чения, предварительно рассматривают предложения и про­екты постановлений и распоряжений, внесенные в Прави­тельство РФ.

В качестве постоянного органа Правительства для ре­шения оперативных вопросов создается Президиум, кото­рый обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, ми­нистра иностранных дел, министра обороны, министра внут ренних дел и двоих-троих других министров. В работе Пре­зидиума принимают участие Президент Российской акаде­мии наук и Председатель Центрального банка. В состав Пре­зидиума в отдельные годы были введены (без права голосо­вания) президенты и губернаторы, являющиеся руководи­телями межрегиональных ассоциаций экономического сотруд­ничества субъектов РФ. .Президент РФ вправе председатель­ствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правитель­ства).

На заседаниях Президиума могут рассматриваться, лю­бые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Прави­тельства, и принимаются решения, в том числе акты нор­мативного характера (обязательно с участием министра юс­тиции).

Решения Президиума Правительства принимаются боль­шинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства, обладающим правом принимать решения, которые являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, выступает,; Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам. В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Предсе­дателя, несколько министров, заместителей- министров, представителей Банка России, Союза промышленников и др. На Комиссию возложено оперативное рассмотрение теку­щих и перспективных вопросов развития экономики, прове­дения экономических реформ, структурной перестройки эко­номики, привлечения инвестиций, управления госсобствен­ностью и приватизации, антимонопольной политики, разви­тия транспорта и услуг, развития агропромышленного ком­плекса, реформирования в социальной сфере и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила при­нимаемых решений позволяют Комиссии играть роль как бы "малого правительства", оперативно и самостоятельно раз­решающего вопросы из плана работы Правительства и его Президиума.

Министры осуществляют общее руководство деятельно­стью своих министерств'на основе единоначалия и несут пер­сональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство: назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание цент­рального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве и ведомстве образуется колле­гия в составе министра (председатель коллегии), его замес­тителей по. должности, а также других руководящих работ­ников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, вхо­дящих в ее состав по должности, утверждаются Правитель­ством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседа­ниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь' свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Фе­дерации приказы и инструкции и дает указания, являющи­еся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учрежде­ниями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители фе­деральных ведомств могут быть разделены на две статус­ные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными пол­номочиями, федеральными законами и указами. Это мини­стры обороны, иностранных дел, внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида­ции последствий стихийных бедствий (МЧС), юстиции, директоры Федеральной службы безопасности, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы налоговой поли­ции, Гос. фельдъегерской службы, Федераль­ной Службы специального строительства, Службы внешней разведки, Федеральной службы железнодорожных войск, Федеральной службы охраны, Федерального агентства пра­вительственной связи и информации, Главного управления специальных программ, Гос. технической комис­сии, а также Управляющий делами Президента РФ.

Подчинение некоторых федеральных министров Прези­денту РФ. не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и го­лосуют при принятии решений, выполняют поручения Пра­вительства и несут коллективную ответственность за дея­тельность Правительства РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры, а также руководители государственных комитетов, .федеральных комиссий, ряда федеральных служб и российских агентств, федеральных надзоров.

В целях лучшей координации деят. фед. министерства условно разбиваются на отраслевые "бло­ки" (т. е. небольшие группы родственных министерств и ве­домств), каждый из которых курируется заместителем Пред­седателя Правительства РФ. Эта система довольно подвиж­на. Частые перемены в структуре Правительства РФ связа­ны с проведением реформ в экономике, факторами полити­ческой динамики. Одновременно постоянно осуществляется упрощение структуры управления, уточнение функций ор­ганов, ликвидация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата.

Порядок формирования.Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председа­тель — ведущая фигура в Правительстве РФ, он определя­ет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правитель­ства РФ происходит с согласия Гос. Думы (в от­личие от других членов Правительства) и его право предла­гать Президенту РФ назначить или освободить любого чле­на Правительства делает его не "первым среди равных" (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым ав­торитетом по отношению к любому члену Правительства (кро­ме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, по неписаным правилам он признается "вторым лицом" к государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ). Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, фор­мах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Прави­тельства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Председатель Правительства РФ назначается. Президен­том РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председа­теля Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются .две важные цели: представительный орган уча­ствует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что не­избежно породило бы зависимость и контроль.

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Пред­седателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего проти­востояния между законодательной и исполнительной влас­тью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а скорее все­го ее исключает. Только в связи с исключительными усло­виями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правитель­ства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Пре­зидент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на" пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совер­шенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Пра­вительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенны­ми политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Пред­седателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, что

бы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполня­ющего обязанности Председателя Правительства. Предусмот­рены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов);

2) не позднее двухнедельного срока после отставки Пра­вительства;

3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Го­сударственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определен­ными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандида­туру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. По поводу назначения главы Правительства между Пре­зидентом РФ и Государственной Думой могут возникать раз­ногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклоне­ния представленных кандидатур Председателя Правитель­ства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государствен­ную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения пер­вой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (т. е. каждый раз но­вых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановле­нии от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на-основе предусмотрен­ных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимо­действия, складывающихся в процессе реализации полно­мочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Гос. Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство ис­пользуется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия -- когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заста­вит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение по­литического риска выглядит здесь в "достаточной мере сба­лансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчи­вость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Прези­дентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному сооб­ражению: не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Прави­тельства РФ осуществляется весьма простым способом:-Пред­седатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кан­дидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Пре­зидент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только дога­дываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса- каждого участника этого процесса, кото­рый может меняться в зависимости от условий.

Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правитель­ства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника (сам Президент РФ скорее всего никогда не бу­дет возглавлять какую-либо политическую партию), а пре­мьер в свою очередь будет стремиться к политической одно­родности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партий­ной окраски; у Президента РФ и Председателя Правитель­ства РФ также нет юридической обязанности создавать его на коалиционной основе. К этому могут побудить только оп­ределенные политические соображения. Пока же руководи­тели исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по про­фессиональным данным, независимо от политических взгля­дов (несколько министров в разные годы были назначены и.ч депутатов оппозиции в Государственном Думе). Президентс­кая форма правления с неподотчетностью правительства пе­ред парламентом позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе ста­бильным правительство без какого-то минимума политичес­кой однородности его членов.

Членам Правительства не запрещено входить в поли­тические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имущества, несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом.

Срок полномочий и отставка.Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед внот, избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент - - новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.

Но при этом встает важный вопрос о легитимности со гласил Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатур Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более этого не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Однако в полном соответствии с логикой президентской формы правления Конституция РФ' не требует нового согласия Думы на назначе­ние Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеют срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государственной Думы. Конституция РФ, как уже отмеча­лось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отреше­ние от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председа­тель Правительства РФ принимает на себя обязанности Пре­зидента, а Правительство, естественно, продолжает действо­вать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в сво­их правах (не может распускать Государственную Думу, на­значать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Пре­зидентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо" полагать, что эти положения распро­страняются и на случай кончины Президента РФ.

Положение Конституции РФ (ст. 116} о том, что Прави­тельство РФ слагает свои -полномочия перед вновь избран­ным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Прези­дент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Предсе­дателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства. Такой Указ, например, принял В. В. Путин в день вступления в должность Президента РФ (7 мая 2000 г.), приняв заявление Правительства РФ о сложении им своих полномочий.

В мировой конституционно-правовой практике извест­ны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правитель­ства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиально­го вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр ин­дивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае "прокола" должен уйти в отставку. Как правило, при-уходе в отставку премьер-министра вместе с ним поки­дают правительство и другие его члены. В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Пра­вительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Пра­вительства за свой политический курс. Но эту ответствен ность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Пра­вительства, освободить от должности любого члена Прави­тельства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех осталь­ных. Поэтому положение Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", соглас­но которому отставка Председателя Правительства автома­тически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажет­ся более логичным для парламентской формы правления, но трудно воспринимаемо для президентской формы. Каж­дый член Правительства несет индивидуальную ответствен­ность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобож­дать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает. Отставка отдель­ного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.

Закрепляя право Государственной Думы давать согла­сие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Пра­вительства РФ, Конституция РФ в то же время не предус­матривает такого права в отношении освобождения от дол­жности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председа­теля Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность пе­ред народом за деятельность исполнительной власти и пото­му должен иметь возможность оперативно принять реше­ние об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют поли­тическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку но­вая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же предста­вить себе, что Председателя Правительства нельзя освобо­дить без согласия Государственной Думы, то в таком слу­чае он получил бы серьезную страховку для действий в раз­рез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство мо­жет по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему закону "О Совете Министров — Правительстве Российской Феде­рации" оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президен­та и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.

Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласо­вывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функ­цией определять основные направления внутренней и внеш­ней политики и обеспечивать согласованное .функциони­рование и 'взаимодействие органов гос. власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принци­пиальных расхождений между Президентом и Правитель­ством предпочтение в интересах стабильности государствен­ной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более чувствительный "нерв" - отношения Правитель­ства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея кон­ституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Дума систематически направляет острие своей крити­ки исполнительной власти на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Прави­тельству, что, однако, не влечет автоматически его отстав­ки: Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Гос. Думы, т. е. позволить Правительству про­должать свою деятельность без каких-либо помех.

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано "повторным"). И тогда Президент-РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Прави­тельства РФ' либо распустить Государственную Думу. Следу­ет признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повторного выражения

недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства РФ по собственной ини­циативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противо­стояния Правительство могло убедиться в доверии боль­шинства депутатов Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о рос­пуске Государственной Думы и назначении новых выбо­ров. Трудно себе представить, чтобы Председатель Пра­вительства РФ предпринял такую акцию без согласия Пре­зидента РФ (хотя юридически это возможно, да и прак­тически не так уж .невероятно), но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго ре­шения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, конечно, должна понимать, что постановка вопроса о до­верии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому прибегает в условиях выгодной для себя полити­ческой конъюнктуры), по- существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет сво­его роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Пра­вительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рож­дает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством го­лосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как пол­номочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ -по инициативе ли Председателя Правительства или Пре­зидента, а также в связи с недоверием со стороны Госу­дарственной Думы — возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением сро­ка, Правительство РФ по поручению Президента РФ про­должает действовать до сформирования нового Правитель­ства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость

непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.