Билет № 67 Президент РФ : место и роль в системе федеральных органов РФ

Понятие главы государства.Пост главы государства су­ществует при всех формах правления. В монархических госу­дарствах это наследственный монарх, в республиках — вы­борный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего консти­туционный порядок, устойчивость и преемственность меха­низма власти, а также высшее представительство в между­народных отношениях. Это И есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотно­шений с законодательной, исполнительной и судебной влас­тями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства при­зван „цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конф­ликтов между органами государственной власти.

При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функ­ции главы государства номинальны, в других — они олицет­воряют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри стра­ны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, подпи­сывать международные договоры, назначать своих полно­мочных представителей в регионах страны.

Конкретно положение главы государства и его факти­ческая роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических тра­диций. В государствах парламентарной монархии (Велико­британия, Япония, Бельгия и др.), например, глава госу­дарства "царствует, но не управляет", и его функции внеш­не выглядят только как представительские. Столь же слабо они выражены в республиках парламентского типа (ФРГ, Италия и др.). Но если государство избирает тип президентской (США) или полупрезидентской (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти прези­дента республики. Эта власть может прямо сливаться с ис­полнительной властью и возглавлять ее (США) или стоять как бы вне основных властей.

Когда говорят о положении главы государства в систе­ме органов гос. власти, то имеют в виду соот­ношение его функций с законодательной и исполнит. властями. В демократическом правовом гос-ве всегда действует принцип разделения властей, который предпола­гает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, ис­полнит. или судебной. Функции главы гос-ва со­прикасаются со всеми тремя властями (в области законода­тельства он, например, имеет право вето, в отношении су­дебной власти глава гос-ва вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные фун­кции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной.

Другое дело - - взаимоотношения главы государства е исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не вхо­дит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юриди­ческая наука и практика признают его главой исполнитель­ной власти — ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции -и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицаю­щем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство.

Президентская власть в республиках президентского ти­па — это всегда единоличность власти. Глава государства не только 'не делит свою власть с другими лицами (коллегиаль­ный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает „свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать со­став правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (яв­ление частой смены правительств, характерное для парла­ментской формы правления с многопартийностью, получи­ло название "министерская чехарда"). Сильная президент­ская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.

Конституционный статус Президента РФ.В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принима­емыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими, действиями порождать уг­розу конституционным правам и свободам граждан. Устой­чивость констит. строя, гражданский мир и ре­альность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Конституционный статус реализуется в нормах консти­туции, определяющих функции и полномочия главы госу­дарства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важ­ные общие обязанности главы государства, вытекающие и.ч его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе гос-ва (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).

Функции главы государства не могут быть конкретизи­рованы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы го­сударства всегда есть не раскрытые в конституции полно­мочия, которые выявляются в экстраординарных непредви­денных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

В -советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял кол­легиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР ко главе с его Председателем. Будучи наделенным по Кон­ституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни стра­ны, оставаясь придатком партийного аппарата, Председа­тель и секретарь подписывали правовые акты без коллеги­ального рассмотрения.

Пост Президента был учрежден в Российской Федера­ции общенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996 г.). Однако с декабря 1993 г. положение, функции и полномочия Президента Б. Н. Ельци­на определяются уже новой Конституцией.

По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была оп­ределена через термины "высшее должностное лицо" и "гла­ва исполнительной власти". Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его "отлучения" от исполнительной власти. Термин "глава государства" более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой, основной ветви вла­сти. Когда тем не менее употребляют термин "президент­ская власть", то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некото­рых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном -— с исполнитель­ной властью.

Совершенно неосновательны поэтому расхожие упреки некоторых политических деятелей в смене конституционной формулы как стремлении наделить Президента РФ некими "диктаторскими полномочиями". Опыт четырех десятилетий аналогичного положения Президента во Франции убедитель­но свидетельствует, что в правовом государстве никакой неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не существует. То же подтверждается и опы­том первого президентства в РФ.

Характеризуя конституционный статус Президента, необходимо помнить важную особенность его положения как. главы федеративного государства. Он выполняет функцию "Президента всех россиян" независимо от того, как прого­лосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население из­бирательных округов и регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности выражаемых депутатами пар­ламента интересов. Но Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. с. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъекте ж РФ. Он также вне интересов отдельных политических партии или .каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и "лобби" всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов.

Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, вероятно, будет решен вопрос о его иммунитете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пре­бывания в них.

Следует отметить, что, в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не" предусматривает пост вице-президента. В президентских республиках этот пост иногда существует (США), а иногда его нет (Франция) В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других страна выполняет вице-президент.

Указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. в качестве символов президентской власти установлены также Знак Президента РФ и специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Установлен порядок применения этих символов при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ.

Основные функции Президента РФ.Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно кото­рой он:

1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; 2) в установленном Конституцией РФ порядке принима­ет меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и гос. целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов гос. власти;

3) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; 4) представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Первая из основных функций Президента РФ - - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и граж­данина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к лю­бому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в со­ответствие с Конституцией РФ. Президент является гаран­том Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует пони­мать как гарантию всей системы конституционной законнос­ти в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюда­ет Конституцию РФ, а тем более когда при этом ущемляют­ся или нарушаются права и свободы каких-либо групп насе­ления. Президент не только вправе, но просто обязан при­нять меры вплоть до применения самого широкого принуж­дения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незакон­ные вооруженные формирования, от которых исходит пря­мая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное врем и Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень, многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируй на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы гос-ва не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного си гласил и не приводят к массовому неповиновению властям Дискреция не перечеркивает конституционного права края, дан на судебное обжалование действий Президента. Как га рант прав и свобод граждан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью и т. д.

Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент должен действовать в пределах своих полном о чий, установленных Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает порядок объявления войны, но и наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президента быстрого оперативного и адекватного реагирования. Каждым, кому дороги интересы России, должен признать, что грот цена всей констит.й законности, если Президент не реализует своей констит. функции, хотя и сформулированной в весьма общих выражениях, и допустит терри­ториальный распад гос-ва, внешнее вмешательство во внутренние дела или развитие сепаратизма. Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно -проходить в "установленном Конституци­ей РФ порядке" (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести слу­чаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Прези­дент обязан действовать решительно, исходя из собственно­го понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Кон­стит. Суда (следует помнить, что в России другие органы гос. власти правом толкования Консти­туции РФ не обладают).

Весьма сложной и ответственной является функция Пре­зидента РФ по обеспечению согласованного функциониро­вания и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франция и др.) Президент РФ не называется в Конституции РФ "арбитром" во взаимоотно­шениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит "над тремя властями", но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находит согласован­ных решений или порождают конфликты во взаимоотноше­ниях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для вза­имодействия органов государственной власти как на феде­ральном уровне, так и на уровне отношений органов госу­дарственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

Конституция РФ возлагает на Президента функцию оп­ределения основных направлений внутренней и внешней по­литики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в этой связи федераль­ного закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует так­же Федеральное Собрание. Взаимоотношения Президента и парламента -в данном процессе - - самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возмож­ностей у парламента, учитывая сложность законодательно­го процесса, все же меньше, чем у Президента. И практи­чески организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрат!, для этого необходимую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту. В целом процесс определения основ­ных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания, но последнее всегда сохраняет возможность откорректировать президентский курс по тому или иному вопросу путем при­нятия соответствующего федерального закона.

Конституционные функции Президента РФ конкрети­зируются и дополняются Законом РФ "О безопасности" (в редакции от 24 декабря 1993 г.). Под безопасностью пони мается состояние защищенности жизненно важных интере­сов личности, общества и государства от внутренних и вне­шних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы, общество — его матери­альные и духовные ценности, государство - - его конститу­ционный строй, суверенитет и территориальная целостность Основным субъектом обеспечения безопасности является го­сударство, а граждане, общественные и иные организации и объединения объявляются Законом субъектами безопасно­сти.

В этом Законе закреплены некоторые функции и пол­номочия Президента РФ. Так, Президент РФ осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности, возглавляет Совет Безопасности, контроли­рует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной зако­ном компетенции принимает оперативные решения по обес­печению безопасности. Следовательно, именно Президент РФ напрямую (т. е. минуя Председателя Правительства) руково­дит перечисленными в Законе силами безопасности: Воору­женными Силами, Федеральной службой безопасности, орга­нами внутренних дел, внешней разведкой, Федеральной службой охраны, обеспечивающей безопасность органов за­конодательной, исполнительной и судебной власти и их выс­ших должностных лиц, налоговой службой, формирования­ми гражданской обороны, пограничными войсками, внутрен­ними войсками, службой правительственной связи и инфор­мации, обеспечения безопасности средств связи и информа­ции и др. Практически все эти силы управляются самостоя­тельными министерствами и ведомствами, руководители которых подчинены Президенту РФ (Министерство оборо­ны, Министерство юстиции, Федеральная служба безопас­ности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба, Служба внешней разведки, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба налоговой поли­ции, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Гос. техническая комиссия, Фе­деральная служба железнодорожных войск, Гос. фельдъегерская служба.

В целях консолидации усилий федеральных органов го­сударственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению национальных интересов и безопасности Российской Федерации Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации. В этом документе сфор­мулированы национальные интересы России, угрозы нацио­нальной безопасности и задачи по обеспечению националь­ной безопасности.

Представительские функции Президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих представителей в федеральные округа (это и есть право представительства "внутри страны"), и эти представители являются должност­ными лицами, представляющими Президента. Выступая в сфере международных отношений, Президент РФ ведет переговоры с главами других государств, вправе подписы­вать от имени России международные договоры, вступать в международные организации, назначать послов и предста­вителей в другие государства. В соответствии с междуна­родным правом он пользуется по протоколу правом на выс­шие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, приня­тые должностными лицами от имени Российского государ­ства без поручения Президента РФ, могут быть им дезавуи­рованы (объявлены недействительными).