Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесен­ных к ведению муниципальных образований

К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального обра­зования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного само­управления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения. Обеспечивая удов­летворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправ­ления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные пред­приятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на соз­дание предприятий, учреждений и организаций закрепляет ст. 30 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Ст. б данного Закона обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного об­щего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабже­ния и канализации и др. Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения и т.п.

Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и соци­ально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, обществен­ного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств мас­совой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образова­нии.

В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к дан­ной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.

В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффек­тивной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муни­ципального образования.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 37 федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством пу­тем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федераль­ных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Государственное управление, административно-территориальные единицы и муници­пальные образования

Территория любого государства состоит из различных территориальных единиц. Выше уже говорилось о субъектах федерации и территориальных автономиях разного рода. Кроме того, за ис­ключением мелких островных государств-карликов, а также других государств, где проживает не­сколько десятков тысяч человек (Аруба, Кирибати и др.), территория государства делится на квар­талы крупных городов (в некоторых странах Востока они имеют свое управление), сельские адми­нистративные единицы (общины), города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные единицы с другими названиями), единицы областного звена (губернии, провинции и т.д.). В некоторых странах существует лишь два звена такого деления (община — область в Болгарии), в других три (гмина (община) — повет (район) — воеводство (область) в Польше), в иных — четыре (коммуна (община), арондисман (район), департамент (округ), режьон (область) во Франции). Госу­дарственное управление в этих территориальных единицах может быть организовано по-разному в зависимости от того, является данная территориальная единица только административно-территрриальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Админист­ративно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляют­ся должностными лицами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государст­ва. В таких единицах существует только государственное управление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управля­ются назначенными старостами. Названия муниципальных образований (сельский административ­ный округ (община), район, город и т.д.) обычно совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.). Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных единицах (район и выше) его могут представлять районные директора, на­значенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосударственные полномочия наряду с действующими муниципальными советами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образованиях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел министерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). В тех муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие города, села) избранные мэры, старосты утверждаются правительством, министром внутренних дел в качестве представителей государства и в случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен вышестоящим государственным органам. Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие админи­стративно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания, вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных об­разованиях такого, подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою от­ветственность занимается местными делами. Различие в управлении территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и регио­нальное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде. Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими к оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенца­ми (в частности, иммигрантами) и т.д. Многие из них превратились затем в огромные города (на­пример, Нью-Йорк), но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили город­ские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориаль­ные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования полу­чили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусст­венными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хар­тия муниципального самоуправления относится прежде всего к общинному звену, но есть и Евро­пейская хартия регионального самоуправления, подготовленная в 1997 г., но она пока не вступила в силу).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного само­управления. Если и есть отделения министерств, то они по существу являются учреждениями по обслуживанию населения (например, почта). Местное самоуправление не входит в систему госу­дарственной власти.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Социально-экономическое развитие и самостоятельность местного самоуправления воз­можны лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, выступает закрепляемая законодательством финансо­во-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образова­ния муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1). При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая само­стоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собст­венностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности. Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях ус­ловия использования привати зируемых или передава емых в пользование объектов муници­пальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собствен­ности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объек­тов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

2. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать пред­приятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельно­сти муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назнача­ют и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

3. Ст. 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» возлагают на федеральные органы государственной вла­сти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспе­чить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государствен­ной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществ­ление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного само­управления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными орга­нами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституци­онным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Органы местного самоуправления вправе образовывать также це­левые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают ме­стные налоги, сборы, а также льготы по их уплате

6. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финан­сово-кредитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом по­рядке вправе осуществлять внешне-экономическую деятельность