Розділ 14. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

План

Структура парламентів.

Статус депутатів.

Законодавчий процес у парламентах.

Взаємодія парламенту з іншими органами влади.

Парламентаризм в Україні.

Парламент (від франц. parler — говорити) є вищим представницьким органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взає­модія з іншими вищими органами державної вла­ди називається парламентаризмом.

До основних функцій парламенту відносять­ся: законотворча, контрольна (контроль над бю­джетом і діяльністю уряду); установча (прийнят­тя конституції, участь у формуванні органів судо­вої і виконавчої влади).

Представницький орган не завжди має назву «парламент». Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представниць­кий орган має назву «національні збори». В деяких

країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів. Так, у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, в Норвегії — стортінг, в Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компро­місу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті з метою вдосконален­ня законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена у Конституції США 1787 p.

В сучасній Європі дванадцять країн мають однопалат­ний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румунії, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і ниж­ню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є «се­нат». Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великобританії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є «пала­та депутатів». Ряд нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Великобританія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх форму­вання.

Верхні палати формуються прямими виборами, непря­мими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-

територіального принципу, а від наявності суб'єктів феде­рації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Так, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Вене- f суелі, Мексиці та Бразилії — по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від ниж­ніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропор­ційною, тю депутати верхньої — за мажоритарною або зміша­ною системами (існує також прецедент формування верх­ньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й ко­лишні урядові та інші державні особи, науковці, представ­ники закладів вищої освіти, керівники підприємств, проф­спілок та економічних асоціацій.

У ряді країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кож­ної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департамент­ського органу самоврядування) і делегати від муніципаль­них органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Ав- \ стрія і частково Франція, Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу признача­ються урядами земель із свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією пре­м'єр-міністра.

У Великобританії існує декілька способів невиборно­го формування палати лордів: передача феодальних ти­тулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спа­док; призначення королевою із складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передба­чає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії,

крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще оди­надцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять се­наторів. Крім того, сенатором можна бути за власним пра­вом (в Італії — це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. В конгресі СІЛА члени нижньої палати обира­ються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, вста­новлений однаковий термін повноважень обох палат. Три­валіший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у СІЛА кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії Австрії, кожні три роки — половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм пред­ставництва, тобто середньої кількості виборців, яких пред­ставляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у СІЛА — 435, в Польщі — 460, в Япо­нії — 512, у Франції — 577, в Італії, Великобританії та ФРН відповідно 630, 650, 665 депутатів.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 41, Швейцарія — 46, СІЛА — 100 депутатів).

У парламентах усіх країн незначну кількість станов­лять жінки, виняток — країни, де кількість депутатів-жі-нок — 10—20 відсотків від загальної кількості мандатів.

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Сеоед депутатів є також дер-

жавні службовці, функціонери політичних партій, мене­джери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почес­на служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх пар­ламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стан­дартом є заробітна плата вищих категорій державних служ­бовців.

В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.

У деяких країнах залежність між парламентською актив­ністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорст­ких форм. Так, у Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третіх голосу- v вань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить поло­вину голосувань, то відрахування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винагороду незалеж­но від конкретного результату їхньої діяльності.

У розвинених країнах для депутатів встановлено спе­ціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом пев­ного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пен­сію. Отримання пенсії не позбавляє депутата права на за­гальну пенсію. Однак у Великобританії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парла­ментської діяльності від інших постійних джерел фінансу­вання.

Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат передбачає нібито обо­в'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному ман­даті виборці мають право на відкликання депутата.

Вільний мандат дає депутатові право визначити свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, що відносяться до компе­тенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких фор­мулюють свої запитання у парламенті або ініціюють так звані петиції — звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депу­татів підтримується місцевими організаціями.

(До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.

Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей прин­цип у деяких країнах має вузьке значення. Зокрема, у скан­динавських країнах депутат може нести службову відпові­дальність за слова після того, як буде дана згода на це пар­ламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутат звинувачується у наклепі.

Депутатський імунітет означає недоторканість пар­ламентаріїв, тобто повний захист їх від арешту і судового переслідування. Проте такий захист не має абсолютного зна­чення. Так, допускається судова відповідальність за вчи­нення депутатами цивільного правопорушення без застосу­вання таких заходів, як арешт і позбавлення волі.

Дещо інше значення має депутатський імунітет у випад­ку притягнення депутата до кримінальної відповідальності. Так, у Нідерландах, Великобританії та інших англомовних країнах фактично не існує недоторканості депутатів у сфері кримінально-правових відносин.

У більшості країнах депутати не можуть бути заареш­товані, притягнені до відповідальності без згоди парламен-

ту під час сесії. Свою згоду парламент дає на основі реко­мендації однієї з постійних комісій (мандатної, з питань депутатської етики, імунітету тощо) або спеціально створе­ної тимчасової комісії. Якщо депутат притягується до кри­мінальної відповідальності в міжсесійний період, то полі­ція, суд зобов'язані повідомити про це керівництво парла­менту.

В Ірландії, Японії, Норвегії, США існує безумовна заборо­на арешту депутата під час парламентської сесії, а також на шляху до сесії або під час повернення з неї. Однак депу­тат може бути притягнений до відповідальності в будь-який інший час. Депутатський імунітет не поширюється на ті випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.

Статус депутата також визначається принципом несу­місності парламентського мандата і певних посад. Юридичні норми, що регулюють питання несумісності, містяться в спе­ціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Нор­вегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний статус. Принцип несумісності передусім стосується державної служби. У президентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширюється на всі без винятку адмі­ністративні посади. В країнах з парламентською і зміша­ною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є одночасно міністрами, в інших країнах (Люксем­бурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії) членство в пар­ламенті несумісне з міністерським портфелем.

Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він повинен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повноваження (Португалія). Функції депутатів, що перейшли на роботу в уряд, викону­ють їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати. Принцип несумісності в країнах з парла­ментською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністративні посади. Так, у Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено займати будь-які адміністративні посади. У деяких краї-

нах (Іспанія, Фінляндія) встановлений перелік державних посад, на які поширюється принцип несумісності. Це на­самперед професійна служба в армії, поліції, службі безпе­ки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах принцип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.

Важливим аспектом парламентської діяльності є скла­дання депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажан­ня (за винятком Норвегії та Великобританії); діяльність на посаді, несумісній з депутатським мандатом; дострокове припинення повноважень.

Парламент може позбавити депутата його повноважень, якщо: депутат обраний з порушенням виборчого законо­давства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парламентом неправо­мірною (Великобританія).

Існує також практика тимчасового позбавлення депута­та повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.

Найістотнішою функцією парламенту є законодав­чий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесен­ня законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права зако­нодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представ­ники виконавчої влади також позбавлені права законодав­чої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу

та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних про­блем, а спеціальні послання призначені для вияву законо­давчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах з парламентською і змішаною формами прав­ління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються ок­ремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу — глава держави). Урядові в цих краї­нах належить домінуюча роль у реалізації права законо­давчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпо­середньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення зако­нопроектів, під якими повинна стояти така кількість під­писів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламент­ських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, напри­клад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспа­нії — в десять разів більше. Однак народна законодавча іні­ціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути та­кож окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швей­царії — кантони, в Італії — області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопа­латних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швей­царії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівно-

правні, законодавчий процес починається в нижніх пала­тах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до по­рядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті на­зивається першим читанням. На цій стадії загалом деба­ти щодо законопроекту не проводяться і доля його зале­жить від керівного органу палати; вона може бути виріше­на вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу — друге читан­ня — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залеж­но від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеч­чина) або після (Італія, СІЛА, Франція) розгляду законо­проекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього зако­нопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатей­ного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держа­ви, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіж­них країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особли­ва стадія законодавчого процесу, яка називається промуль­гацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою дер­жави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промуль-гувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголо­сувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів єїхня участь у формуванні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правлін­ня існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Великобританія);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосо­вується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні вико­навчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом про­цедури вотуму недовіри урядові або окремим його чле­нам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспек­ти. У Великобританії пропозицію про вотум недовіри уря­дові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата про­голосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.

ІП о_« 9 Я О.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного го­лосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з моменту її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою части­ною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.

В Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилеж­ному — він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпус­ку парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави дер­жави розпустити парламент, а й від реального співвідно­шення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:

1) президент сам розпускає парламент (як у Росії і Франції);

2) розпадається урядова коаліція;

3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпускові парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.

Процедура імпічменту застосовується до вищої поса­дової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочи­ну. Вона має різні форми у різних країнах.

Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення

і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рі­шення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про поз­бавлення президента повноважень, він може бути притяг­нений до кримінальної відповідальності звичайним судом.

У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а сама справа розглядається вер­ховним судом.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує ви­щих посадових осіб, а остаточне рішення виносить консти­туційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявля­ються у тому, що з одного боку, парламент може виконува­ти судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великобри­танії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в ок­ремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парла­менту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США члени верховного суду призначаються президентом за «порадою і згодою» сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційна рада — орган конституційного контролю у складі дев'яти чоловік при­значається порівно президентом і головами палат парла­менту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією по виборах суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирається по-

рівно бундестагом і бундесратом. В Італії одна третина кон­ституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина — призначається президентом, остання третина — вищою радою магістратури — органом управління загаль­ними і адміністративними судами.

Парламентаризм в Україні не має таких глибоких ко­ренів, як у розвинутих країнах Європи, хоч певний досвід існував ще з часу виборів 1848 р. до австрійського парла­менту та виборів 1861 р. до галицького сейму. На початку XX ст. тут зріс помітно український вплив. Так, у 1907 р. українці в австрійському парламенті здобули ЗО місць, а в 1914 р. у галицькому сеймі — 62 місця.

Певні набутки український парламентаризм мав під час виборів до Державної думи Росії 1907 р. і до всеросій­ських та українських установчих зборів 1918 p., а також у період діяльності Центральної ради УНР і Національної ради ЗУНР. За роки радянської влади парламентаризм фак­тично було ліквідовано, хоча й існувала радянська пред­ставницька система, яка була політичною декорацією тота­літарного режиму.

Нині український парламентаризм поступово проходить процес трансформації з радянської представницької систе­ми у цивілізовану парламентську систему. До других пар­ламентських виборів (1994 р.) Верховна Рада України на­гадувала радянський представницький орган, а не парла­мент. Сутність її у той період можна розкрити через такі чинники:

Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

часто втручалася у компетенцію уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні чи навіть антиконституційні рі­шення;

значна частина депутатів виконувала депутатські повно­важення без відриву від виробничих і службових обов'язків;

депутати могли поєднувати свій мандат з вищими дер-

жавними посадами, а також виконувати одночасно повнова­ження у місцевих органах влади і комерційних структурах;

механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;

процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній конституційний суд.

Отже, Верховна Рада попереднього скликання була вер­ховним, а не рівноправним органом у системі гілок влади, без механізму противаг і стримувань, а також юридичної відповідальності депутатів перед суспільством.

Конституція України чітко окреслює повноваження Вер­ховної Ради України, до яких відносяться:

— внесення змін до Конституції;

— прийняття законів;

— призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України;

— затвердження Державного бюджету і контроль за його виконанням;

— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;

— оголошення стану війни за поданням Президента;

— усунення Президента в порядку імпічменту;

— схвалення урядової програми;

— здійснення контролю за діяльністю уряду;

— прийняття резолюції недовіри до уряду, яка має наслідком його відставку;

— дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

— призначення та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голову та членів Рахункової палати, половину складу Ради Національного банку, половину складу Національної ради з питань теле­бачення і радіомовлення;

— надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра та Генерального прокурора України;

— призначення та звільнення з посади за поданням Президента Голови Національного банку, Голови Антимо­нопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Го­лови Державного комітету телебачення і радіомовлення.

Однак конституційне визначення статусів парламенту і депутата, кола питань, які регулюються виключно законом, не розв'язали на даному етапі проблему відставання українського парламентаризму від вимог сучасності.

Це передусім стосується обмеження олігархічних при­вілеїв депутатів, що суперечать сучасній цивілізованій практиці парламентаризму:

бюджетні витрати на одного депутата (зарплата, витра­ти на референтів і технічно-комунікаційні та побутові по­слуги, відпочинок) перевищують середню зарплату більш як у 20 разів;

депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного впливу без згоди Верховної Влади;

не допускається догляд, обшук особистих речей, багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата;

депутату після закінчення його повноважень надається попередня або повноцінна робота, на період працевлашту­вання протягом одного або двох років виплачується депу­татська зарплата;

при неможливості працевлаштування в разі 20-річного стажу депутати отримують 50 відсотків депутатської зар­плати;

протягом п'яти років після припинення своїх повнова­жень депутат без згоди парламенту не може бути звільнений з роботи;

незалежно від строку перебування у законодавчому органі депутат отримує пенсію в розмірі 80 відсотків від депутатської зарплати, зберігає право на безплатне медичне обслуговування.

Крім цього, депутати парламенту намагаються в змінах до закону про статус депутата закріпити право власності на

службову квартиру, зарахування їх до кадрового резерву уряду. Такі привілеї стимулюють прихід до влади людей не соціоцентристської, а користолюбної орієнтації.

Невирішеними залишаються також питання:

чіткого визначення дисциплінарної відповідальності де­путата перед парламентом;

доступності для громадськості матеріалів про авторство законопроектів і голосування депутатського корпусу, його участь в роботі комісії;

вдосконалення процедур законодавчого процесу, розме­жування його стадій — обговорення законопроектів і голо­сування за них, що призводить:

— по-перше, до зміщення акцентів з роботи в комісіях на роботу в пленарних засіданнях;

— по-друге, до того, що депутати, безпосередньо не при­четні до розробки законопроектів, мають можливість вихо­лостити їх концептуальний зміст або повністю їх відхилити, не пропонуючи взамін ні альтернативних законопроектів, ні альтернативних змін до них;

— по-третє, до послаблення фракційної відповідальності за якість законопроекту;

— по-четверте, голосування за себе і за своїх «одно­думців»;

— по-п'яте, до посилення колективного тиску на позицію депутата в ситуаціях особливого емоційного піднесення під час парламентських дебатів;

не розроблені процедури врахування експертних оцінок, позицій лобістських груп під час обговорення законопроекту.

Крім цього, слід сказати, що цивілізований рівень пар­ламентаризму залежить не тільки від юридичних проце­дур, які регулюють цей процес, а передусім від зрілої соціальної структури і партійної системи, політичної куль­тури еліти і електорату. В перехідних суспільствах парла­менти, як правило, відображають всю складність і супереч­ливість суспільного стану, не завжди встигають за калей­доскопічною динамікою політичних подій і тому стають v

гальмом суспільних трансформацій як у силу своїх олігар­хічних привілеїв і нелегального лобіювання інтересів еконо­мічно домінуючих груп, так і популістського загравання з електоральною масою.

ВИСНОВКИ

1. Парламент є вищим представницьким ор­ганом держави, що обирається населенням. Діяль­ність парламенту, його взаємодія з іншими орга­нами державної влади називається парламента­ризмом. До основних функцій парламентаризму належать: законодавча, контрольна, установча.

2. За структурою парламенти бувають однопа­латні, двопалатні. Відмінність між нижньою і верх­ньою палатами полягає в способі їх формування і у розподілі повноважень.

Нижні палати в сучасних умовах формуються тільки прямими виборами, а верхні — прямими або непрямими виборами, призначенням, зміша­ним способом. До компетенції нижньої палати належать питання законодавчого регулювання бюджетної політики і призначення прем'єр-мініс­тра або всього уряду, а верхньої палати — питан­ня адміністративно-територіального устрою, окремі судові функції, призначення вищих посадових осіб.

3. У сучасному цивілізованому світі парламент­ська діяльність є професійною (переважають фа-хівці-юристи) і високооплачуваною. Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через фор­му мандата: імперативного і вільного. Імператив­ний мандат передбачає звітність депутата перед виборцями, а також можливість його відкликан­ня виборцями. Вільний мандат дає право депута-

тові розв'язувати питання, які безпосередньо стосуються компетенції парламенту, незалежно від інтересів виборців округу.

4. Депутат користується певним захистом від арешту і судового переслідування — депутатським імунітетом. Од­нак такий захист не має абсолютного значення. У всіх циві­лізованих країнах депутатський імунітет не поширюється на випадки, коли депутат затриманий на місці злочину.

5. Статус депутата визначається також принципом несу­місності парламентського мандата і певних державних по­сад. У президентських республіках принцип несумісності, який є основою розподілу влади, реалізується повністю, а за інших форм правління спостерігаються відхилення від цього принципу.

6. Депутат може бути достроково позбавлений своїх пов­новажень за власним бажанням, рішенням парламенту, від­кликанням виборцями.

7. Законодавчий процес має декілька стадій: внесення законопроекту для подальшого розгляду до палати; розгляд у комісіях палати; обговорення на сесії палати; прийняття законопроекту; промульгація; опублікування.

8. Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути ок­ремі депутати, депутатські групи, уряд, а також у деяких країнах президент, вищі інстанції судової влади, суб'єкти федерації.

9. Взаємодія парламенту з органами виконавчої влади зводиться до того, що парламент формує уряд одноосібно або разом з главою держави і контролює його діяльність. Ефективним засобом контролю парламентом виконавчої влади (уряду і глави держави) є процедура вотуму недовіри та імпічменту. Своєю чергою, виконавча влада, в основному глава держави, може за певних правових умов розпустити парламент. Стосовно судової влади парламент бере участь разом із виконавчою владою у її формуванні, а також може бути наділений певними судовими функціями.

10. На сучасному етапі процес становлення українсько-го парламентаризму відбувається шляхом трансформації радянської представницької системи у цивілізовану пар­ламентську. Успішна реалізації цього процесу залежить від законодавчих і соціально-політичних умов.

До законодавчих умов вдосконалення українського пар­ламентаризму відносяться конституційне закріплення ста­тусу парламенту в системі розподілу влади, вироблення механізму стримувань і противаг між гілками влади, зміна статусу депутата відповідно до міжнародних правових за­сад, впорядкування системи нормативних актів, процедур законодавчого процесу, визначення статусу партій у парла­ментській діяльності.

До соціально-політичних умов вдосконалення парламен­таризму можна віднести реформування всієї суспільної системи у таку, яка б відтворювала соціальну і політичну структуру, здатну відобразити і цивілізованим шляхом узгодити різноманітні соціальні інтереси та успішно кон­курувати в рамках правового поля.

Контрольні запитання

1. Чи доцільне існування в сучасних умовах дво­палатного парламенту?

2. Яка різниця між нижньою та верхньою пала­тами парламенту?

3. Чим відрізняється форма імунітету депута­та українського парламенту від парламент­ської практики цивілізованих країн?

4. Чому в Англії порівняно з іншими країнами принцип несумісності не поширюється на уря­дові посади?

5. Порівняйте парламентську практику дост­рокового припинення депутатом своїх повно­важень в Україні і за кордоном.

6. Чому в багатьох країнах урядові законопроекти є пріоритетнішими, ніж законопроек­ти депутатів?

7. Яке значення має відкладальне вето у зако­нодавчому процесі?

8. Яка процедура розгляду законопроекту, на вашу думку, є більш оптимальною — спочат­ку у парламентських комісіях, а потім на сесії чи навпаки?

9. Чому процедура вотуму недовіри уряду є рідкісним явищем у парламентській діяль­ності?

10. Чи може державна влада ефективно викону­вати свої функції без процедури розпуску пар­ламенту та імпічменту?

11. Чи не суперечить принципові розподілу вла­ди те, що деякі парламенти виконують су­дові функції?

12. Які судові функції, на вашу думку, виконує український парламент?

13. Які недоліки українського парламентаризму?

14. Яка роль парламенту у формуванні судової влади?

15. Чи підтримуєте ви думку про те, що в пере­хідних суспільствах парламенти стримують реформістські процеси?