Розділ 15. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

План

Сутність і функції державного управління. ' Органи державного управління.

Типи державного управління.

Державне управління України.

Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певних організаційних цілей. Суб'єктами управління є

керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Управління як вид суспільної діяльності перед­бачає:

по-перше, наявність владних відносин, тобто від­носин між керівниками і керованими;

по-друге, скоординований вплив суб'єктів управ­ління на групові дії або дії окремої особи, підпоряд­ковані груповим завданням;

по-третє, поєднання дій людей різних професій і спеціальностей, а також різноманітних чинників впливу на них (технічних, технологічних, органі­заційних і психологічних);

по-четверте, узгодження особистих інтересів учасників процесу з цілями й інтересами організації;

по-п'яте, створення і використання нормативної бази, необхідної для реалізації цілей організації;

по-шосте, визначення перспективних і поточних завдань та підпорядкування наявних ресурсів (трудових, матеріаль­них, фінансових) реалізації цілей організації;

по-сьоме, критерії ефективності управління піддаються як кількісним, так і якісним вимірам;

по-восьме, результати управлінської праці виражені не у матеріально-речовій формі, а в інформаційній.

Отже, управління — це складний вид суспільної діяль­ності, який передбачає субординацію відносин між керів­никами і підлеглими, а також координацію дій суб'єктів процесу, враховуючи їхні потреби та інтереси, для досягнення мети організації.

Управління поширюється на всі сучасні види людської діяльності, і залежно від того, в якій системі суспільства воно застосовується, виділяють такі його види: політичне, економічне, правове і культурно-гуманітарне. Політичне управління здійснюється у політичній системі й охоплює всі сфери суспільного життя.

Політичне управління забезпечує стан суспільної ста­більності або нестабільності, умови для реалізації різноманіт­них проявів життя людей. Політичне управління здійсню­ється на рівні державних органів, органів місцевого само­врядування, партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо.

Державне управління — складова політичного управ­ління і одночасно поєднує політичні та адміністративні за­соби. Державне управління — це управління суспільством і окремими його елементами (групами, організаціями, інсти­тутами) у різних суспільних сферах з метою забезпечення реалізації основних суспільних і державних цілей.

У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — виконавчу, законо-

давчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу. В да­ному випадку розглядатимемо управління у вузькому зна­ченні як політико-адміністративну діяльність. При цьому треба підкреслити, що без управління як діяльності не мож­ливе функціонування будь-якої гілки влади. Скажімо, пар­ламентська діяльність передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчого орга­ну, процедури контролю за виконавчою владою.

Хоч парламент не здійснює безпосередньо управління суспільством і управлінський процес здебільшого торкаєть­ся внутрішньої парламентської діяльності, однак законо­давчий орган впливає на всі державно-управлінські акти через такі засоби: бере участь разом із главою держави у формуванні органів виконавчої влади і несе відповідаль­ність за їхні дії через партійну більшість або партійну коаліцію; створює законодавчу базу для регулювання су­спільних процесів в цілому і визначення правового стату­су органів державного управління зокрема; здійснює пар­ламентський контроль за адміністративно-виконавчими органами.

У системі судової влади управління здійснюється на рівні підбору кадрів для судових органів, організації судового про­цесу, процедур розгляду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконання судових рішень і вироків.

Судова система влади меншою мірою, ніж парламент­ська, здійснює державне управління суспільством, однак ва­гомо впливає на його ефективність. Це пояснюється тим, що коли в суспільстві через механізми судової системи ство­рені умови для надійного захисту прав громадян, тоді орга­ни влади змушені дбати не про привілеї бюрократії (як це прийнято у слаборозвинутих країнах), а про суспільні ін­тереси, опираючись на сучасну цивілізовану систему держав­ного управління.

Наступним аспектом вивчення державного управління є його функції. Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні

органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи в про­цесі здійснення керівництва державою й суспільством.

Стосовно функцій державного управління існують різні точки зору. За основу можна взяти класифікацію функцій, що використовується у книзі Глена Райта «Державне управління». Згідно з цією класифікацією виділяють такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну самостійну функцію —ухвалення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, необхідно ухвалити рішення. Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже дов­го, однак треба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організа­ції. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі ко­ригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.

Функція державного планування передбачає визначен­ня: а) об'єкту стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми знаходимося?); б) векторів і цілей майбутнього роз­витку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні заплано­ваних цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).

Процес планування може складатися з багатьох стадій і процедур. Цей процес може складатися з таких напрямів: 1) визначення бажаної стратегії; 2) вивчення середовища щодо можливої підтримки; 3) аналіз можливостей орга­нізації; 4) оцінка адекватності ресурсів; 5) оцінка стратегії; (і) впровадження стратегії; 7) перегляд стратегій.

Процес державного планування можна переконливо по­казати на прикладі затвердження урядової програми. У процесі обговорення урядової програми простежуються про­тивники і прихильники стратегічної лінії уряду, а також нідповідність наявних ресурсів поставленим цілям. Після обговорення програми уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів

(людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям і на цій підставі частково скоригувати або переглянути за­кладену в програму стратегічну лінію. Лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.

До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різно­манітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законо­творчої діяльності, регіональні концепції та програми су­спільного розвитку, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президент­ського курсу.

Для того щоб реалізувати різні види державного плану­вання, необхідно організувати процес виконання ухвалено­го рішення, прийнятого при плануванні. Поняття «органі­зація» охоплює структуру та функції державних управлін­ських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Ор­ганізації бувають різних типів. У сфері державного управ­ління такою організацією є бюрократична структура.

Бюрократична організація грунтується на таких прин­ципах:

1) її функціонування визначається законом та статутами;

2) офіційні особи захищені при здійсненні своїх функцій;

3) функції організовані на ієрархічній основі;

4) відбір посадових осіб грунтується на певній системі підготовки кадрів;

5) оплата праці здійснюється на твердій регулятивній основі відповідно до службових рангів;

6) підвищення чи проведення по службі грунтується на об'єктивних критеріях показників діяльності залежно від системи підбору управлінських кадрів;

7) безперервність посади, навіть попри те, що окремі осо­би можуть приходити на посаду і звільнятися з неї.

Стосовно домінування бюрократичного типу організації в сучасному суспільстві існують різні думки. Так, Т. Пар-сонс вважає, що сучасна бюрократична структура має два суперечливі елементи: бюрократичний, котрий передбачає підпорядкування управлінню на основі наказу, і професій­ний, який передбачає підпорядкування йому на добровільній основі, визнанні його професійного статусу. О. Тоффлер вва­жає, що у постіндустріальному суспільстві жорстко центра­лізована бюрократія повинна буде поступитися місцем де­централізованим спільнотам, пов'язаним між собою нефор­мальними відносинами.

Оріон Байт розробив концепцію небюрократичної ор­ганізації, яку він назвав «діалектичною організацією». За 0. Байтом, бюрократична організація грунтується на ієрархічній владі та жорсткій організаційній структурі, за якої політику визначає верхівка організації і до клієнтів ставляться як до підлеглих, а діалектична організація грун­тується на горизонтальній владі, гнучкій організаційній структурі, коли політика встановлюється за згодою, а до клієнтів ставляться як до рівних.

Організаційний розвиток є складним процесом, який пе­редбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а та­кож структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Коле­на організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктив­них законів розвитку організаційна структура змушена шу­кати нові стратегії і методи змін, інакше вона не спромож­на функціонувати і приречена на розпад.

Організація процесу виконання управлінських рішень включає такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групу­вання обов'язків відповідно до посад; визначення посадо­вих вимог та обсягу посадових повноважень; групування

посад відповідно до складності організаційної структури; перегляд і коригування організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом орга­нізаційного процесу.

Комплектація кадрів державної служби грунтується на двох системах: патронатній і системі заслуг. Патронат-на система базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями. Система оцінки заслуг грун­тується на тому, що на вакантну посаду підбирається люди­на з певними навичками, знаннями та здібностями. Ця систе­ма має такі ознаки:

1) набір кандидатів відбувається з усіх шарів суспільства, їх відбір і просування здійснюється на основі здібностей, знань в умовах чесного й відкритого змагання;

2) справедливе й неупереджене ставлення до особи в усіх кадрових питаннях незалежно від політичних уподобань, раси, національності, конфесійної приналежності, статі, віку;

3) рівень оплати за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рівнів платні, з відповід­ним стимулюванням за відмінні показники;

4) високі стандарти цілісності поведінки й піклування про державний інтерес;

5) ефективне й результативне використання кадрів;

6) збереження працівників, які добре працюють, поліп­шення показників тих, хто працює неадекватно, і звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до стан­дартних вимог;

7) поліпшення показників через ефективну освіту та під­готовку;

8) захист працівників від свавільних дій, особистого фа­воритизму чи політичного примусу;

9) захист працівників від покарання за законне розго­лошення інформації.

Організація державної служби, заснована на оцінці за­слуг, грунтується на двох підходах: централізованому і де-

централізованому. Централізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами. Децентралізований підхід пе­редбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Для успішного функціонування державної служби на основі децентралізованого підходу потрібні ви-сокорозвинені комп'ютеризовані системи обробки даних для збереження контролю за кадрами.

Укомплектування державної служби здійснюється че­рез дві системи: закриту і відкриту. Закрита система грунту­ється на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця. Ця система характеризується такими рисами: наявність «вибраної» елі­ти в урядовій службі; централізований підбір кадрів шля­хом загальних конкурсних іспитів; підбір кандидатів на державну службу з якогось одного елітного вищого освіт­нього закладу чи системи підготовки; офіційне призначен­ня на посаду, а не наймання для конкретної роботи; інтен­сивна спеціалізація елітних кадрів упродовж усього проце­су їх набору та підготовки.

Найбільш розвинуті закриті системи існують у Франції та Японії, де підбір кадрів здійснюється з якогось одного еліт­ного вищого навчального закладу (наприклад, Токійський університет, Національна школа адміністрації Франції).

Для відкритої системи формування державної служ­би характерні такі риси: спрощена процедура найму на ро­боту щодо кваліфікації та освіти, шляхом застосування спе­ціалізованих тестів для даної посади; відсутність якихось визначених спеціалізованих вищих освітніх закладів, що рекрутують кадри державної служби; висока мобільність державного службовця, менша його залежність від соціаль­но-класової структури порівняно із закритою системою. Така система існує в США. Для перехідних суспільств, де ситуація не стабільна, експерти з проблем державного управ­ління рекомендують вибір закритої системи, оскільки така система сприятиме формуванню елітних управлінських

кадрів, створенню позитивного іміджу державної служби.

Ефективність державного управління залежить від того, наскільки керівники зможуть знайти для підлеглих опти­мальні мотиви їх діяльності. Мотивація — це готовність докласти максимальних зусиль задля досягнення органі­заційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби. Мотивація включає поєднання трьох елементів: зусиль, орга­нізаційних цілей та індивідуальних потреб.

Мотивація грунтується на таких засадах: спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей; визначення норм діяль­ності; настанови підлеглих і скерування їх у русло відповід­ності нормам, створення мотиваційного середовища шля­хом обговорення ситуацій. Державна служба функціонує на засадах політичної нейтральності, суть якої полягає в тому, що державні службовці незалежно від політичних поглядів виконують програму будь-якої політичної сили, котра проводить урядову політику.

Однак цей принцип не має абсолютного значення і в різ­них формах державного правління має різні застосування. Так, наприклад, у багатьох країнах Європейського Союзу державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою посади в державній службі.

У Великій Британії державні службовці розбиті на три категорії відносно політичної діяльності: одна категорія «політична вільна», тобто може займатися політичною діяльністю на національному і місцевому рівнях, друга категорія «політична обмежена» і не може брати участь у національних виборах, а лише з дозволу в місцевих вибо­рах, третя категорія може одержати дозвіл на участь у ви­борах, але не може кандидатувати до парламенту чи євро­пейської асамблеї.

У США політична діяльність обмежена на всіх рівнях державної служби, тобто державні службовці не можуть претендувати на політичну посаду, брати участь у політичних кампаніях.

Аналіз різних теорій трудової мотивації дає змогу

визначити мотиваційну структуру і для державної служ­би. Сюди, насамперед, можна віднести такі мотиви: владні (кратичні); престиж, перспективи просування по службі, матеріальна винагорода і певні привілеї; прагнення реа­лізувати свої професійні знання для суспільних цілей; політичні переконання; зворотний зв'язок між керівниками і підлеглими.

Функція контролю державного управління включає такі напрями: встановлення норм; контроль результатів і порів­няння з нормами; усунення і виправлення відхилень; пере­гляд і коригування результатів контролю. Для державної служби контроль виявляється у таких типах:

конституційний контроль за відповідністю всіх норма­тивних актів, які видають державні органи, конституції;

підконтрольність державної влади законам і підзакон-ним актам;

контроль центральних органів управління кадрами над державною службою;

захист прав громадян від свавілля державних чиновників через адміністративне або загальне судочинство;

громадянський контроль через пресу, опозиційні партії, групи тиску, контроль фінансово-ревізійних органів;

контроль прокуратури за дотриманням державними управлінськими органами законів.

Наступним аспектом державного управління є його співвідношення з приватним управлінням і політичною владою.

Державне управління на відміну від приватного має такі особливості:

по-перше, воно охоплює більші масштаби і різноманітні види діяльності;

по-друге, поширюється на ті об'єкти, які не можуть бути об'єктом ринкових відносин (оборона, національна безпека, екологічна безпека, фундаментальні наукові дослідження);

по-третє, функціонує в рамках більш жорсткого право­вого поля (якщо у приватному управлінні закон встанов-

лює, що йому не робити, то в державному правлінні — що він може робити);

по-четверте, якщо ефективність приватного управління вимірюється нормою прибутковості, то державне управління не має сталих критеріїв виміру своєї результативності, корисності;

по-п'яте, процес ухвалення рішень у відкритих демокра­тичних суспільствах вимагає більше поступливості, ком­промісів, мистецтва ведення переговорів;

по-шосте, на державне управління має значний вплив більше різноманітних чинників (законодавча база, спів­відношення політичних сил, засоби масової інформації, со­ціальні структури, геополітичне становище і т. ін.);

по-сьоме, державні керівники мають менш тривалу пер­спективу перебування на посаді, а також обмежену систему добору персоналу.

Для з'ясування співвідношення між політичною владою і управлінням необхідно підкреслити, що без політичної вла­ди не можливе державне управління. Однак істотна від­мінність між політичною владою і державним управлін­ням полягає в тому, що влада в основному опирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру, тобто враховує людські інтереси, по­треби; мета влади — забезпечення панування або впливу, мета управління — забезпечення відповідними інструмен­тами влади для досягнення цих цілей; влада грунтується в основному на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації структури і функцій; для за­безпечення ефективності управління недостатньо влади, необхідне вміння враховувати індивідуальні інтереси та по­треби для досягнення реалізації організаційних цілей.

Державне управління охоплює управління адміністра­тивним персоналом, а також управління суспільними сфе­рами життя. Управління адміністративним персоналом охоплює встановлення нормативних актів, що регулюють

статус державного службовця, а також системи відбору і набору адміністративних кадрів. Державне управління стосовно суспільних сфер охоплює: економічну, соціальну, гуманітарно-культурну системи, оборону і національну без­пеку, міжнародні відносини.

Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:

а) в економічній:

— контроль за грошовим обігом;

— фінансово-бюджетну політику;

— банківсько-кредитне регулювання;

— промислову політику і структурну перебудову;

— правове регулювання монополій;

— управління державним сектором економіки;

— правове оформлення прав власності;

— здійснення аграрної політики;

б) у соціальній:

— діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;

— контроль за якістю харчової та фармацевтичної про­дукції;

— діяльність у галузі обов'язкового соціального страху­вання;

— житлову політику та політику урбанізації;

— захист прав та інтересів найманих робітників;

— створення механізму соціального партнерства;

— соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів вій­ни, літніх людей;

— поліпшення екологічного середовища;

в) у гуманітарно-культурній:

— визначення принципів і норм державного фінансу­вання освіти, науки і культури;

— визначення державних стандартів у середній і вищій школі;

— формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

— захист національно-культурних надбань;

— підготовку і перепідготовку кадрів;

г) у сфері оборони і національної безпеки:

— управління військово-промисловим комплексом;

— визначення структури і функцій збройних сил, прин­ципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;

— соціальний захист військових службовців;

— охорона державних таємниць у різних сферах суспіль­ного життя, контррозвідка і розвідка;

д) у сфері права:

— проектування і прийняття законів та підзаконних актів;

— захист конституційних прав громадян;

— захист прав людини і громадянина, запобігання злочи­нам і правопорушенням, охорона громадського порядку;

— здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;

— управління закладами примусового виховання; ж) у сфері міжнародної політики:

— відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;

— підписання і ратифікація міжнародних договорів;

— управління дипломатичним службовим корпусом;

— участь у міжнародних організаціях;

— зовнішньоекономічна діяльність;

— захист прав своїх громадян за кордоном.

Державно-адміністративне управління включає інсти­тут глави держави, уряд, загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні, місцеві державні адміні­страції.

Державне управління, що включає вищі органи державної влади, слід відрізняти від органів самоврядування як органів територіальних громад. До місцевого самоврядування від­носяться представницькі та виконавчі органи, котрі сфор­мовані на засадах виборності і мають юридичну, організа­ційну та майнову самостійність, визначену законом. Однак їхню діяльність певною мірою регламентовано державою.

Найвищим органом державної влади і державно-адмі­ністративного управління є інститут глави держави.

Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент — у республіканській. Влада монарха на відміну від президентської не є похідною від волевиявлення інших органів, а також від виборів. Він не може бути підсудний. Влада монарха грунтується на принципі престолонасліду-вання. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може бути застосовано принцип регентства, тобто тимчасо­вого правління особи або групи осіб.

Президент обирається прямими або непрямими вибо­рами. У президентській і змішаній формі правління прези­дент обирається всенародним голосуванням або групою ви-борщиків (США, Колумбія), у парламентській — парламен­том або спеціальними виборчими колегіями, сформовани­ми на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.

Глава держави має такі повноваження:

1) самостійно або за згодою законодавчого органу чи окремої його палати призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, а також разом із парламентом і вищими юридичними інстанціями (Вища рада магістратури тощо) бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення (Державної ради, Націо­нального бюро розслідування тощо);

2) керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і деяких монархіях);

3) здійснює арбітражну функцію між органами держав­ної влади, а також контроль над органами виконавчої вла­ди (у змішаних формах правління);

4) виконує в деяких країнах функцію гаранта конституції і суверенітету (країни СНД);

5) є головнокомандуючим збройних сил (за винятком Німеччини та Японії);

6) очолює раду оборони і національної безпеки;

7) видає закони (у монархіях глава держави виконує за-

конодавчу функцію разом із парламентом) і підзаконні акти, контрасигновані прем'єр-міністром або міністром;

8) може відхилити закони (Бельгія) і повернути їх для повторного розгляду або накласти на них відкладальне (сус-пензивне) вето (для подолання президентського вето вима­гається абсолютна більшість голосів парламенту або квалі­фікаційна більшість (2/3) у таких країнах, як США, Порту­галія, Польща, Україна, Білорусія), має право розпустити нижню палату парламенту за умов:

коли вона не може сформувати уряд (Литва, Молдова, Росія, Греція);

внаслідок урядової кризи;

внаслідок відмови уряду в довірі (Росія, Греція, Румунія);

не може протягом певного терміну розпочати пленарні засідання (Україна);

не затвердить бюджет у конституційні строки (Польща, Хорватія, Естонія);

парламент програє ініційований ним референдум про довіру президенту (Ісландія, Австрія);

9) володіє законодавчою ініціативою (за винятком пре­зидентських республік), може скликати позачергово пар­ламент;

10) винести законопроект на референдум в обхід парла­менту самостійно або за попереднім його схваленням;

11) може бути усунений внаслідок результатів референ­думу про довіру, ініційованого парламентом, або шляхом імпічменту;

12) здійснює помилування, пом'якшує покарання;

13) у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнарод­ні договори за попереднім схваленням парламенту або само­стійно, акредитує послів, представляє державу в міжнародних відносинах.

Уряд — вищий орган політичної й адміністративної влади. У різних країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви. Найбільш поширеними є такі назви: кабінет міністрів (Японія, Великобританія, Україна), рада

міністрів (Росія, Франція), державна рада (Швеція, Норвегія), федеральна рада (Швейцарія). Різні назви має також глава уряду: прем'єр-міністр, канцлер, президент або голова.

У президентських республіках уряд очолює президент, який водночас є і главою держави. Тут відсутня посада прем'єр-міністра, а уряд (кабінет) виконує дорадчі функції при президентові. Крім цього треба сказати, що тут уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. У деяких парламентських монархіях (Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Норвегії, Данії) за конституцією виконавча вла­да належить монархам, але фактично здійснюють її уряди.

У країнах зі змішаними формами державного прав­ління (особливо Франції, Росії) існує дуалізм виконавчої влади, за якого владні повноваження розподіляються між президентом і прем'єр-міністром. Обсяг цих повноважень визначається не тільки конституційними нормами, а й реальним співвідношенням у парламенті політичних сил, що підтримують президента чи прем'єр-міністра. Тут уряд відповідальний як перед главою держави, так і перед парламентом.

У країнах із парламентськими формами правління уряд, очолюваний прем'єр-міністром, несе політичну відпо­відальність перед парламентом.

Залежно від різних форм державного правління існують два способи формування уряду: парламентський і позапар­ламентський.

Суть парламентського способу формування уряду, який існує в країнах з парламентарськими та змішаними формами правління, полягає в тому, що парламент (здебіль­шого нижня палата або обидві палати) бере участь у цьому процесі. Цей процес, як правило, грунтується на спільних діях парламенту і глави держави при призначенні уряду. Однак, слід зауважити, що парламентський спосіб форму­вання уряду має ряд аспектів (юридичних, політичних, етнотериторіальних), врахування яких дає змогу виділити декілька варіантів цього способу:

1) глава держави призначає прем'єр-міністра і за про­позицією останнього — інших членів уряду з числа де­путатів нижньої палати (Великобританія). Хоч формально парламент не бере участі у цій процедурі, традиційно вва­жається, що прем'єр-міністр і кабінет призначаються гла­вою держави із партійної більшості;

2) глава держави за поданням парламенту призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого узгоджена між двома палатами парламенту (Японія). Прем'єр-міністр призначає і звільняє членів кабінету міністрів із числа депутатів пар­ламенту;

3) глава держави призначає прем'єр-міністра, обраного парламентом за пропозицією президента або за власною ініціативою (ФРН). Кандидатура прем'єр-міністра, незалеж­но від джерела висування, для затвердження президентом має набрати абсолютну більшість голосів у парламенті, у противному разі президент може затвердити кандидатуру прем'єр-міністра, яка набрала просту більшість, або розпус­тити нижню палату. За пропозицією прем'єр-міністра (канц­лера) призначається склад кабінету;

4) глава держави самостійно призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду (Франція). В цьому разі можна було б говорити про позапарламентський спосіб формування уряду, якби дана процедура була абсо­лютною в усіх випадках. Однак, якщо в парламенті домі­нують не пропрезидентські сили, президент, щоб уникнути конституційної кризи, змушений при призначенні прем'єр-міністра і складу кабінету рахуватися з інтересами партійної більшості;

5) глава держави призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду. Сформований уряд має отримати вотум довір'я нижньої палати чи обох палат пар­ламенту через схвалення ним урядової програми (Греція, Бельгія, Італія). Така процедура зветься інвеститурою уряду;

6) парламент повністю формує уряд (Швейцарія), або глава парламенту бере на себе повноваження глави держа-

ви і після узгодження з парламентськими організаціями формулює свою пропозицію щодо кандидатури на посаду прем'єр-міністра (Швеція).

Названі процедури формування уряду мають скоріше юридичне значення. Однак вирішальна роль у цьому процесі належить партіям, котрі займають більшість у парламенті. У деяких країнах цей принцип є конституційною нормою (Греція, Болгарія, Македонія, Румунія та ін.), а в більшості європейських країн партії та партійні фракції без відповід­них конституційних процедур здійснюють основну роботу з узгодження кандидатур на посади прем'єр-міністра і членів уряду.

Залежно від характеру партійного впливу на формування уряду виділяють такі його типи:

однопартійні, що формуються однією партією (Велико­британія, Канада);

коаліційні, що утворюються декількома партіями, оскіль­ки жодна партія не має абсолютної більшості у парламенті (Італія, Франція, Німеччина);

уряди меншості, коли партія не має більшості, а коаліцію неможливо утворити внаслідок парламентських супереч­ностей (такий тип часто має місце у Данії, Норвегії, Швеції).

У президентських республіках існує парламентський спосіб формування уряду. Наприклад, у СІЛА членів уряду призначає президент за порадою і згодою сенату, він може самочинно змістити їх. У багатьох інших президентських республіках, особливо в країнах Латинської Америки, прези­дент самостійно формує уряд (Мексика, Венесуела, Уругвай).

Етнотериторіальний аспект формування уряду по­лягає в тому, що в цьому процесі враховуються як інтереси специфічних територіальних, так і етнічних груп. У Канаді, наприклад, до складу уряду мають входити представники всіх провінцій, головних мовних груп (французів і англійців), конфесійних організацій (протестантської й католицької).

Головною особою уряду є його глава. Обсяг владних пов­новажень глави уряду залежить від форми державного прав-

ління, способу формування уряду, співвідношення полі­тичних сил у парламенті.

Хоч робота уряду носить переважно колегіальний ха­рактер, але роль його глави у розв'язанні головних завдань вирішальна.

Структура і чисельний склад уряду в багатьох країнах не регламентується конституційними нормами. Як прави­ло, до складу уряду не включено ряд керівників відомств, які здійснюють виконавчу владу у сфері загальнодержав­ної компетенції. Проте у світовій практиці існує «класич­ний» перелік міністрів, котрі обов'язково входять до скла­ду уряду: міністри внутрішніх і закордонних справ, оборо­ни, фінансів та юстиції. До складу уряду можуть входити як міністри, котрі очолюють окремі департаменти, так і міністри без «портфелю».

Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах різне. Так, наприклад, у Франції дер­жавний міністр — вища посада у міністерській ієрархії, а в Англії — заступник міністра. Структурними ланками уря­дів є партійні й тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керівництвом глави уря­ду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рі­шень, доповідей, інформаційної довідки тощо), а також і контрольні функції щодо роботи міністерств.

Уряди не тільки виконують закони, а й самі займаються правотворчою діяльністю. До правотворчої діяльності відно­сять делеговане і регламентарне законодавство. Делегова­не законодавство передбачає делегування парламентом за­конодавчих функцій уряду на певний термін у деяких га­лузях суспільного життя. При цьому треба додати, що де­леговане законодавство не поширюється на конституційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та по­даткової політики, ратифікацію міжнародних договорів. Рег­ламентарне законодавство включає адміністративні акти виконавчої влади і забезпечує застосування законів.

Уряд несе як колективну відповідальність (ФРН, Франція,

Росія, Іспанія), так і поєднує колективну відповідальність з індивідуальною відповідальністю кожного міністра (Велика Британія, Чехія і т. д.) Існують різні процедури притягнен­ня уряду до відповідальності парламентом:

1) резолюція осуду;

2) висловлення вотуму недовіри;

3) інтерполяції (питання до членів уряду, які передбача­ють обов'язкове обговорення урядової діяльності й прий­няття відповідних до цього санкцій).

Структура уряду включає ряд адміністративних ор­ганів, котрі забезпечують технологічну реалізацію його полі­тики. До них можна віднести органи, що займаються коор­динацією урядових служб, управління кадрами, міністер­ства, регіональні та місцеві адміністрації. Органи, що здісню-ють координацію служб уряду, можуть мати статус окре­мого міністерства (Німеччина — федеральна канцелярія, Греція, Іспанія — міністерство президії уряду) або функ­ціонувати у вигляді невеликого відомства (секретаріат уря­ду — Франція, служба секретаріату при президії Ради міні­стрів — Італія).

Стосовно управління кадрами державної адміністрації, існує дві моделі.

У першій моделі спеціального міністерства державних службовців не існує. В Бельгії, Німеччині та Нідерландах ця компетенція належить міністерству внутрішніх справ, а у Данії та Ірландії — міністерству фінансів.

В інших країнах існує міністерство державних служ­бовців (міністерство президії — Греція, міністерство дер­жавних адміністрацій — Іспанія, головне управління адміністрації і державних службовців — Франція). Ці служ­би не мають права втручатися у внутрішні справи міні­стерства, а займаються питаннями загальної регламентації.

У країнах Заходу існує міністерська самостійність, тобто за політику міністерства і внутрішню організацію управ­ління відповідає міністр. Проміжною посадовою особою в міністерстві між його політичною та адміністративною ком-

петенціями є політичний функціонер, який має різні назви: державний секретар (Німеччина, Велика Британія), генераль­ний секретар (Бельгія, Греція, Нідерланди, Франція).

Політичний функціонер є привідним пасом між уря­дом і міністерством, міністром і апаратом. Міністерська організаційна структура відзначається різноманітністю. За класичну схему можна взяти структуру міністерства Фран­ції, до якого входять: відділи, підуправління, управління, головні управління, генеральний секретаріат.

До регіональних представників держави належать посадові особи, які координують служби центральної дер­жавної адміністрації і здійснюють загальне державне управління, а також здійснюють контроль за органами місцевого самоврядування. В Бельгії — це губернатор про­вінції, Португалії — цивільний губернатор, Греції, Італії, Франції — префект, Німеччині — ландрат — земельний радник, в Данії — амтсманд, в Нідерландах — комісар ко­ролеви.

Державне управління на місцевому рівні здійснюється такими інстанціями:

1) представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором і т. ін.);

2) окремими міністерствами (міністерство внутрішніх справ — Португалія, міністерством фінансів — Люксем­бург, міністерством навколишнього середовища — Велика Британія, Ірландія) або урядом в цілому;

3) керівниками виконавчих органів місцевого самовря­дування, яким держава делегує окремі повноваження;

4) виконавчими органами регіонального самоврядуван­ня, яким держава делегує певні повноваження.

При цьому слід сказати, що межі компетенції органів державного управління на місцевому рівні розподіляються: між губернатором, комісаром, префектами й окремими міністерствами, урядом в цілому і місцевими виконавчими органами. Якщо, скажімо, у Франції повноваження дер-

жавної влади зосереджені у префекта, то в Португалії роз­поділяються між цивільним губернатором, міністерствами фінансів і внутрішніх справ, у Нідерландах — урядом і комісаром королеви, а в Іспанії — урядом і обласним ви­конавчим органом.

Державне управління на місцевому рівні володіє таки­ми повноваженнями:

1) видає закони, що визначають статус і функції органів місцевого самоврядування;

2) делегує окремі державні повноваження керівникам регіональних виконавчих органів щодо контролю над міс­цевим самоврядуванням або главі адміністрації самих ор­ганів місцевого самоврядування;

3) здійснює судовий контроль і загальний державний адміністративний контроль над службами місцевого само­врядування;

4) забезпечує координацію діяльності органів регіональ­ного і місцевого самоврядування;

5) здійснює фінансово-бюджетний контроль;

6) надає субсидії і позики;

7) здійснює посадову субституцію (заміну керівників) у разі їхньої неспроможності;

8) дає дозвіл, попередньо схвалює або скасовує акти органів місцевого самоврядування;

9) розпускає органи місцевого самоврядування в разі їх недієздатності;

10) безпосередньо адресує накази, директиви або цирку­ляри місцевим органам;

11) здійснює кадрове, технічне і юридичне забезпечення діяльності органів самоврядування.

Отже, державне управління здійснюється політико-адмі-ністративними органами та їхніми представниками на регіо­нальному і місцевому рівнях, а також регіональними і місце­вими адміністраціями від імені держави. Технологія адміні­стративного процесу забезпечується державною службою. Статус державної служби визначається конституційними

основами, законами і регламентарними актами. Посадовою особою державної служби є державний службовець.

Характерними рисами державного службовця є такі:

1) він виконує завдання державної влади або завдання, пов'язані із забезпеченням функціонування державних органів і громадського життя;

2) підлягає публічно-правовому принципу, який перед­бачає його одностороннє призначення, а не договір із взаєм­ними зобов'язаннями;

3) призначається на постійній основі. Однак у державній службі працюють особи, які не мають статусу державних службовців. Це тимчасові співробітники, які підлягають приватно-правовому принципу і працюють на контрактній основі. Ними можуть бути стажери (Іспанія, Португалія, Франція), помічники (Франція), а також співробітники неад-міністративних державних організацій.

У багатьох країнах Західної Європи існує декілька ста­тутних груп державних службовців. Це державні службовці державних органів, регіонального і місцевого самоврядуван­ня, а також державних закладів; державних університетів, закладів охорони здоров'я (Греція, Ірландія та ін.).

Механізм формування державної служби передбачає три системи: кадрову, найману і змішану. Кадрова система грунтується на призначенні державного службовця на основі публічно-правового принципу. Вона передбачає встановлення ієрархічного порядку посад, їх залежність від освітніх рівнів, наявність вертикальних і горизонтальних груп, залежність кадрового службовця у просуванні по службі від адміні­страції. Кадрова система існує в усіх країнах Європи, за винятком Нідерландів та Бельгії.

Наймана система, що існує в Нідерландах, Бельгії та Данії, передбачає контрактний спосіб набору на державну службу, заміщення будь-якої посади сторонніми кандида­тами на основі спеціального тестування, більшу свободу і відповідальність начальників служб за кадрову політику свого персоналу порівняно з кадровою системою.

Змішана система грунтується на поєднанні кадрової і найманої систем і застосовується в більшості країн Євро­пи, поряд із названими системами.

Важливим аспектом вивчення державного управління є проблеми його типологізації. Якщо за основний критерій типологізації державного управління брати ступінь цивілі­зованості суспільства і рівень політичної культури, то мож­на виділити такі його моделі: американську; японську; євро­пейську; соціалістичну; країн перехідних суспільств.

До цього треба додати, що в межах цих моделей можна виділити інші моделі за різними критеріями, скажімо, за критеріями набору і функціонування державної служби.

Американська система державного управління харак­теризується такими ознаками:

1) державне управління грунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;

2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством, застосування принципу: законо­давство, управління і судочинство;

3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) жорсткий механізм стримувань і противаг;

5) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) обмежене втручання держави в економічну та соці­альну сфери;

7) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

8) висока мобільність і конкурентність працівників дер­жавної служби;

9) високий ступінь контролю керівників над підлег­лими;

10) високий ступінь свободи і відповідальності управ­лінців за прийняття рішень;

11) відкрита, наймана система набору і підбору на держав­ну службу.

Японське державне управління грунтується на монар-

хічній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої. Для нього характерними є:

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схиль­ність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;

3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації, корпоративним цінностям вважається позитивною рисою і всіляко заохочується в управлінській діяльності;

4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий кон­троль;

5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування конкуренції між підприємствами;

6) найнижчий рівень соціального державного забез­печення, перекладання цієї функції на сім'ю;

7) в Японії існує закрита система у формуванні управ­лінських кадрів, яка не передбачає вузької спеціалізації, а загальну підготовку і особисті якості.

Європейська модель державного управління включає всі форми державного правління, за винятком президентської, і грунтується, як правило, на партійній системі обмеженого політичного плюралізму. Для неї характерні закрита систе­ма державної служби (за винятком Великобританії), кад­рова, наймана і змішана системи набору державних служ­бовців. На відміну від США державне управління тут має більший обсяг повноважень у економічній і соціальній сфе­рах. Еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж.

Для соціалістичної моделі державного управління ха­рактерні такі ознаки: підпорядкованість державного управ­ління партійному керівництву; відсутність судового і гро­мадського контролю над адміністративними органами; цен­тралізоване директивне планування і централізоване дер­жавне постачання; централізоване управління економічною і соціальною сферами; всесильність державного апарату (апаратна держава); становлення панівного класу управлін-

ських кадрів — номенклатури; освячення владної верхівки в масовій свідомості; високий рівень корумпованості держав­ного апарату; репресивно-каральна орієнтація державного апарату з діапазоном форм від відкрито м'яких до вельми жорстких, завуальованих під прагнення навести порядок.

Для державного управління перехідних суспільств характерні такі ознаки: кланово-корпоративний, а не пар­тійний принцип формування державних органів; залежність державних, політико-адміністративних органів від держав­ного апарату; надмірна централізація прийняття держав­них рішень; нечіткість і розмитість меж компетенції дер­жавних органів, внаслідок чого існує дублювання їх функцій; малоосвічена, корумпована державна бюрократія; закрита і кадрова система набору державних кадрів; просування по службі залежить не від професійних і особистих якостей, а від особистої відданості своєму начальству; відсутність іні­ціативи і ризику серед управлінських кадрів, мистецьке вміння імітувати бурхливу діяльність; високий ступінь корпоративності і клановості; здатність сконсолідовано чинити опір змінам; зневажливе ставлення до мас.

Державне управління України грунтується на Кон­ституції України, Законах про Кабінет Міністрів, державні адміністрації, місцеве самоврядування, державну службу. В структуру органів державного управління входять такі інститути: глава держави, Кабінет Міністрів, неурядові структури загальнодержавного призначення, а також держ­адміністрації.

Главою Української держави є її Президент. Як глава держави він:

виступає гарантом державного суверенітету, територіаль­ної цілісності держави, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина;

представляє Українську державу в міжнародних відно­синах, веде переговори, укладає міжнародні угоди;

є Верховним Головнокомандуючим збройних сил Украї­ни і Головою Ради національної безпеки і оборони;

приймає рішення з питань громадянства: видає укази про прийняття, вихід із громадянства чи його втрату, володіє правом законодавчої ініціативи;

призначає всеукраїнський референдум за народною іні­ціативою, а також на затвердження рішення Верховної Ради України про внесення змін і доповнень до І, III і XIII розділів Конституції, може розпустити Верховну Раду України, коли вона протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не може розпочати пленарні засідання;

видає укази і розпорядження, які контрасигнуться (візу­ються) Прем'єр-міністром і міністром;

має право скасувати акти уряду України і уряду Авто­номної Республіки Крим, накладати вето на закони Украї­ни, призупиняти акти Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим;

за згодою парламенту призначає главу уряду — Прем'єр-міністра, а також припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку;

за поданням Прем'єр-міністра призначає членів уряду, керівників інших центральних органів влади, голів місцевих державних адміністрацій;

за згодою парламенту призначає на посаду та звільняє з неї Генерального прокурора України, Голову Антимонополь­ного комітету, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного Комітету телебачення і радіомовлення України;

утворює суди у визначеному законом порядку, призна­чає третину складу Конституційного Суду та судів загаль­ної юрисдикції строком на п'ять років;

подає парламенту на затвердження і звільнення канди­датуру Голови Національного банку України, призначає поло­вину складу Ради Національного банку України і Націо­нальної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

У разі державної зради або іншого злочину Президент може бути усунений із своєї посади шляхом імпічменту. Питання про імпічмент може ініціювати не менше полови-

ни депутатів від конституційного складу парламенту, після чого створюється Тимчасовий комітет у складі спеціального прокурора і спеціальних слідчих. На підставі висновків даної комісії парламент двома третинами голосів приймає рішення про звинувачення Президента.

Остаточне рішення про усунення Президента з поста приймається парламентом трьома четвертими від конститу­ційного складу на підставі висновків Конституційного Суду щодо конституційності процедури розслідування і Верхов­ного Суду про ознаки державної зради й інших злочинів.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Він відповідальний перед Пре­зидентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце прем'єр-міністри та міністри України. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України:

забезпечує суверенітет та економічну незалежність, здій­снення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вико­нання Конституції і законів України, актів Президента України;

розробляє і здійснює загальнонаціональні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурно­го розвитку держави;

здійснює управління об'єктами державної власності, роз­робляє проект Державного бюджету і забезпечує його вико­нання (після затвердження його парламентом);

здійснює заходи, спрямовані на забезпечення обороно­здатності країни, національної безпеки держави, громад­ського порядку, а також боротьби зі злочинністю, організовує митну справу, забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності;

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також політики у сфері соціального

захисту населення, освіти, науки й культури, охорони при­роди, економічної безпеки і природокористування;

вживає заходів для забезпечення прав і свобод громадян.

Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед ново­обраним Президентом (строкове закінчення повноважень уряду разом із закінченням повноважень глави держави). Дострокове припинення повноважень уряду можливе в разі його відставки: за ініціативою уряду, відставки прем'єр-міністра, що означає відставку уряду, прийняття резолюції недовіри до уряду парламентом.

Державні комітети (центральні органи, що здійсню­ють міжгалузеве управління в певній сфері), відомства — центральні органи управління, які здіснюють галузеве або міжгалузеве управління (Фонд державного майна, Ан-тимонопольний Комітет, Національний банк) не входять у структуру уряду. До структури уряду не входять також Рада національної безпеки і оборони, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення.

Органами державного управління на місцях є місцеві державні адміністрації. До місцевих державних адміні­страцій належать: районні, обласні, міські (Києва та Сева­стополя), Автономної Республіки Крим. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються і звільняються з посади Президентом за поданням уряду, а також у разі висловлення їм недовіри двома третинами депутатів від складу відповідних Рад.

Місцеві держадміністрації забезпечують виконання Кон­ституції і законів України, актів Президента України, Кабі­нету Міністрів України; підготовку і виконання бюджетів; взаємодіють з органами місцевого самоврядування, викону­ють державні та регіональні програми соціально-економіч­ного й культурного розвитку, забезпечують законність і пра­вопорядок, дотримання прав і свобод громадян.

Політико-адміністративні органи реалізують вико­нання політики через державну службу. Державна служба України згідно із Законом про державу — це професійна

діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за раху­нок державних коштів.

Єдину політику у сфері державної служби проводить головне управління державної служби при Кабінеті Міні­стрів України. Під правовий статус державного служ­бовця в Україні не підпадають правові статуси Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступ­ників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступ­ників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра Украї­ни, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Кон­ституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду Украї­ни, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників.

На державного службовця накладено обмеження: він не має права займатися підприємницькою діяльністю без­посередньо або через посередників, виконувати роботу на умовах за сумісництвом (крім наукової, викладацької, твор­чої діяльності, а також медичної практики), сприяти, вико­ристовуючи своє службове становище, фізичним і юридич­ним особам із метою отримання певної винагороди, само­стійно або через представника входити до складу керівних органів структур, що займаються підприємницькою діяль­ністю, приймати подарунки від фізичних і юридичних осіб, брати участь у страйках.

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі держав­ного органу. Відповідно до цього встановлено 7 категорій державних службовців і 18 рангів. Так, наприклад, до пер­шої категорії належать посади голів державних комітетів, що не входять в уряд, голови інших центральних органів державної виконавчої влади, а також заступники голів дер­жавних комітетів, що входять до складу уряду, керівники

обласних державних адміністрацій і секретаріат Верховної Ради; а до сьомої — спеціалісти районних державних адмі­ністрацій, їх управлінь та відділів. Відповідно до категорії існують такі ранги: перша категорія відповідає 3, 2 рангу, друга — 5,4,3 рангу і т. д.

Державний службовець зобов'язаний декларувати свої доходи і доходи членів сім'ї.

Просування по службі державного службовця здійсню­ється на основі конкурсу, однак Президент України, Голо­ва Верховної Ради України, члени уряду України, голови місцевих державних адміністрацій мають право самостійно приймати на роботу своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів, згідно з принципами патронатної служби.

Державні службовці користуються певними правами: вони отримують добавку до заробітної плати, за ранг, ви­слугу літ (10 — 40 % від зарплати). Вони отримують пенсію в розмірі 80 — 90 % від суми посадового окладу з надбавка­ми і грошову допомогу у разі виходу на пенсію у розмірі 10 місячних посадових окладів.

Державний службовець може бути відсторонений від виконання своїх службових обов'язків або подати у відстав­ку (відставки поширюються тільки на державних служ­бовців першої і другої категорій).

Державному управлінню України притаманні риси перехідних суспільств. Це обумовлене на даному етапі та­кими обставинами:

наявністю корпоративно-кланового, а не партійного прин­ципу формування влади і відсутністю механізму партійної відповідальності перед суспільством;

незавершеністю процесу законодавчого оформлення на базі нової Конституції чіткого розмежування компетенцій між державними органами і органами регіонального та міс­цевого самоврядування;

відсутністю адміністративного судочинства, недоско-

налістю правового механізму захисту прав громадян у від­носинах з органами влади;

великим обсягом повноважень державних органів у сфері впливу на економіку (розподіл ліцензій, митне регу­лювання, здача об'єктів в оренду;

складною процедурою оформлення прав власності, роз­поділу державної власності у процесі приватизації, а також бюджетних коштів і кредитів, правовим регулюванням підзаконними актами багатьох економічних процесів, яке призводить до певного маніпулювання пільгами, що є при­чиною високого рівня корумпованості;

залежністю політико-адміністративних органів від дер­жавного апарату (міністр, наприклад, залежить від апарату Кабміну);

громіздкою галузевою структурою Кабміну, що спонукає до лобіювання галузевих інтересів;

відсутністю чіткого розподілу повноважень між адмі­ністративними органами, а також між адміністративною і політичною їх компетенціями, що призводить до дублюван­ня функцій, посилює колективну безвідповідальність;

ручним управлінням, яке передбачає прийняття будь-якого рішення вищою посадовою особою в обхід компетенції інших посадових осіб в управлінському підрозділі;

слабким процесуальним механізмом юридичної відпові­дальності державних органів та посадових осіб перед зако­ном, особливо в частині персонального відшкодування мате­ріальних і моральних збитків, завданих громадянам;

активним лобіюванням владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері роз­поділу бюджетних і кредитних ресурсів, створенням піль­гового податкового і митного режиму взамін на отримання від них тіньових доходів;

застарілим і неефективним механізмом мотивації до праці серед управлінського персоналу, що орієнтує переважно на трудовий стале і особисту відданість вищому начальству;

відсутністю кадрів із сучасною управлінською освітою,

вольовими якостями, сощоцентристськими і підприємни­цькими цінностями;

нерозвинутим громадянським контролем над владою у вигляді засобів масової інформації, партійної опозиції, ле­гального лобіювання груп тиску, механізмів соціального партнерства.

Перелічене вище спричиняє повільне, незбалансоване і мляве здійснення реформ, за що більшості суспільства до­водиться розплачуватися тяжкими соціальними наслідками.

В економічній сфері державному управлінню не вдало­ся здійснити повно і послідовно реформістських заходів стосовно:

1) фінансової стабілізації;

2) лібералізації цін і зовнішньоекономічної діяльності;

3) приватизації та структурної перебудови.

У сфері фінансової стабілізації українським урядо­вим чиновникам дуже довго (до 1994 р.) не вдавалося при­боркати інфляцію (10 155 % в рік), основними причинами якої були покриття великого дефіциту бюжету за рахунок грошової емісії Національного банку і кредитування комер­ційних банків з фондів Нацбанку. Завдяки новому прези­дентському курсу, а також жорстким вимогам міжнародних фінансових організацій, що надають кредити Україні, прове­дено грошову реформу, забезпечено відносно стійку фінан­сову стабілізацію шляхом зменшення дефіциту, знаходжен­ня неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету і кон­тролю над грошовою масою з боку Національного банку. Однак не вдалося збалансувати бюджет на новій податковій основі.

Податкове законодавство є одним із гальмівних чинників розвитку ринкових відносин в силу його нестабільності, суперечливості, пріоритетності непрямих податків над пря­мими, існування податкових пільг для багатьох високопри­буткових суб'єктів господарської діяльності, відсутності диференційованого оподаткування доходів і майна фізичних осіб, майна юридичних осіб.

Внаслідок повільних темпів і недосконалого законодав­чого забезпечення приватизація в Україні не сприяла струк­турним змінам у виробництві та сфері зайнятості, створен­ню потужного сектора малого і середнього бізнесу, припливу іноземних інвестицій в економіку. До недоліків приватизації можна віднести: відсутність чіткого механізму банкрутства з продажем акцій банкрутів-підприємств на аукціоні; надан­ня переваги трудовим колективам у виборі способу прива­тизації і викупу підприємств, заборона приватизації для орендних підприємств, відсутність можливості іноземним інвесторам придбати контрольні акції на аукціоні, а також права на землю під приватизаційні об'єкти; затягування сертифікатної приватизації і відсутність грошових форм приватизації спричинило те, що зміна форми власності не призвела до встановлення ефективного власника.

У соціальній сфері продовжує домінувати горезвісна ідея соціального захисту населення, а не окремих соціально враз­ливих груп (малозабезпечених, інвалідів, пенсіонерів та ін.), далі існує колективний, анонімний механізм сплати соці­альних податків, а не колективно-індивідуальний, при яко­му основний тягар внесків на соціальне забезпечення (ме­дичне, пенсійне, з інвалідності та безробіття) перекладався б із держави і підприємств на особу. Внаслідок відсутності законодавчого забезпечення реформування комунальних служб і житла призупинений процес становлення ринко­вих відносин у цій сфері.

У культурно-гуманітарній сфері не завершений про­цес переходу на багатоступеневу освіту (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр), не визначений державний ба­зовий компонент у середній і вищій школі, а також обсяг державного замовлення, номенклатура спеціальностей, необ­хідних державі, порядок державної підтримки приватних навчальних закладів і платних форм навчання понад базо­вий рівень. У науці й культурі не визначено обсяги держав­ного фінансування пріоритетних напрямків у цій сфері, а також механізми розподілу державних коштів на конкурс-

них засадах, із залученням незалежної експертизи науко­вих і культурологічних проектів, не закладено законодавчі стимули спонсорування пріоритетної навчальної, наукової і культурної продукції.

У сфері безпеки держави не створено військову доктрину, яка б передбачала сучасний принцип комплектування військ, а також не проведено структурну перебудову військового комплексу із залученням до співпраці іноземних інвесторів. Гострою залишається проблема реформування органів на­ціональної безпеки і МВС в частині звільнення їх від невла­стивих їм функцій, розмежування компетенцій, між держав­ними і муніципальними силовими структурами. Отже, дер­жавне управління України в усіх сферах суспільного життя є неефективним та застарілим і вимагає докорінних змін відповідно до стандартів сучасного цивілізованого розвитку.

ВИСНОВКИ

1. Управління — це вид суспільної діяльності, який передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певних орга­нізаційних цілей.

2. Державне управління — це управління пер­соналом державної служби, а також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, со­ціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.

3. У широкому розумінні поняття «державне управління» поширюється на всі три гілки вла­ди — законодавчу, виконавчу і судову, а у вузько­му — тільки на виконавчу. В даному випадку дер­жавне управління розглядається у вузькому розу­мінні як політико-адміністративна діяльність.

4. Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні

органи, їх структурні підрозділи та посадові особи в процесі здійснення керівництва державою і суспільством. У спеці­альній літературі до функцій державного управління від­носять: планування, організацію, комплектацію кадрами, мо­тивацію і контроль.

5. Планування передбачає визначення стану суспільства в певній політичній ситуації (де ми знаходимося?), векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?), право­вих, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію та коригування щодо запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?). До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, формування державного бюдже­ту, директивні та індикативні перспективні плани, президент­ські послання тощо.

6. Поняття «організація» охоплює структуру і функції державних органів, а також пряме виконання ними держав­них рішень. Основною організаційно