Значение основ конституционного сгроя Российской Федерации и Республики Беларусь в осуществлении деятельности становления Союзного государства

Процессы формирования Российской Федерации и Республики Беларусь на постсоветском пространстве завершились принятием конституций этих государств. В середине 90-х гг. XX в. начали реализовываться идеи сближения российско-белорусской государственности[14]. Но их воплощение в реальную жизнь могло состояться лишь при условии если не полной, то существенной близости конституционных основ Российской Федерации и Республики Беларусь, иных разделов (глав) их конституций, а также национального законодательства. Ведь деятельность государств и органов государственной власти обусловлена прежде всего содержанием их конституций, закрепленными в них конституционными принципами, их развитием в национальном законодательстве. В этой связи представляет особый научный интерес содержание первой главы Конституции Российской Федерации и первого раздела Конституции Республики Беларусь, в которых установлены основы конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь. Раскрытие их сущности диктуется и необходимостью поиска оптимальных форм конституционного регулирования деятельности Союзного государства.

Значимость основ конституционного строя обусловлена прежде всего тем, что соответствующие конституционные нормы регулируют наиболее важные общественные отношения, участниками которых являются общество, государство и граждане. Именно поэтому эти нормы сгруппированы в первой главе Конституции Российской Федерации и в первом разделе Конституции Республики Беларусь[15].

Несмотря на признание учеными первостепенной значимости конституционного строя и его основ, среди них нет единства мнений об их сущности. Вполне обоснованно начать анализ позиций государствоведов о сущности конституционного строя с позиции О. Г. Румянцева. Он первым в постсоветский период написал монографию, посвященную этой важной теме. По мнению О. Г. Румянцева, конституционный строй - это целостная система социально-правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Видимо, понимая абстрактность такого определения конституционного строя, О. Г. Румянцев конкретизирует его следующим образом. Он утверждает, что названная система основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством . На наш взгляд, данное пояснение не раскрывает в должной мере понятие «конституционный строй». Во-первых, нужно догадываться, о каких «основополагающих регуляторах» идет речь, во-вторых, если иметь в виду, что под «регуляторами» понимаются конституционные, а, возможно иные, по меньшей мере, законодательные нормы, то они не «содействуют», а непосредственно формируют общественную практику и правосознание.

Серьезное исследование сущности конституционного строя России провела Н. А. Боброва[16]. В посвященной этой теме монографии она уделяет особое внимание необходимости признания народа в качестве источника всей власти. Н. А. Боброва пишет: «Конституционный строй означает, что народ признается (формальный конституционный строй) и является (реальный конституционный строй) источником всей государственной власти, участвуя в ее учреждении, формировании и функционировании в виде прямой и представительной демократии с гарантированием монополии народа и представительного органа народа на законодательную деятельность».

Таким образом, конституционный строй по существу отождествляется с принципом народовластия, что вряд ли верно. Нам представляется, что понятие «конституционный строй» существенно шире и не сводится к данному принципу. Доказательством тому является содержание главы 1 Конституции РФ[17], в которой закреплены основы конституционного строя Российской Федерации.

Критикуя содержание первой главы Конституции Российской Федерации, автор считает, что не включение в основы конституционного строя таких принципов, как защита государственных интересов, гарантирование интересов народа и охраны народного достояния, укрепление государственности и накопление национального богатства, повышение качества жизни населения, реальной ответственности органов и должностных лиц за конечные результаты деятельности государства и своей деятельности позволило произрасти в России «мутантному» государству и обществу, эклектично соединяющим в себе противоречивые признаки тоталитаризма и демократии[18] .

Действительно, закрепленный в статье 3 Конституции Российской Федерации принцип народовластия не подкрепляется в должной мере механизмом его реализации. Однако это не означает, что принцип народовластия игнорируется в Российской Федерации. В реальности он отражен не только в Конституции, но и в избирательном законодательстве. И то, что граждане не в должной мере учитывают свое право на осуществление власти, прежде всего обусловлено недостаточным уровнем их политического и правового сознания, низкой правовой культурой общества, слабой развитостью его политической системы.

Автор, понятие «основы конституционного строя» раскрывает как наиболее важные принципы и нормы конституции, предопределяющие характер и содержание государственного и общественного устройства . Такая характеристика верна, так как понятие «основы конституционного строя», как уже отмечалось, производно от понятия «конституционный строй». Понятие «основы общественного строя» значительно шире дефиниции «основы конституционного строя». Ведь первый вид основ общества - базируется не только на принципах конституции, но главным образом и на нормах морали, обычаях, религиозных принципах, партийных программах. На их основе формируются общественное сознание и его составные части - правовое и политическое сознание, которым в значительной степени определяется содержание конституции, да и всей системы законодательства и права.

Основы, конституционного строя представляют собой нормы конституции, систематизированные в ее первой главе (разделе). Они определяют цели, принципы, основные признаки и направления деятельности государства. Очевидно, что основы конституционного строя, закрепленные нормами Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь, имеют двойное предназначение, т. е. они являются устоями соответствующих государств и одновременно содержат принципы структурирования и деятельности общества[19]. Об этом свидетельствует название первой главы (первого раздела) соответственно Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Беларусь - «Основы конституционного строя». Такой двойственностью подчеркивается их значимость как для государства, так и для общества. В то же время статьи главы 1 Конституции Российской Федерации[20] главным образом адресованы государству. Это обусловлено предназначением конституции прежде всего определить основы устройства государства. Этот вывод подтверждается содержанием статьи 16, в которой четко записано, что положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Статья 16 Конституции Республики Беларусь[21] также позволяет сделать вывод о том, что ее первый раздел предназначен прежде всего для определения основ конституционного строя государства. Об этом свидетельствует конструкция статьи 16, в которой устанавливается запрет деятельности религиозных организаций, действующих «против суверенитета Республики Беларусь и ее конституционного строя». В данном случае слова «конституционный строй» имеют отношение только к государству[22].

Однако в раздел первый Конституции Республики Беларусь включено несколько норм, выходящих за пределы основ конституционного строя Республики Беларусь и адресованных обществу и гражданам. Так, в статье 2 установлена ответственность гражданина перед государством, статьи 4 и 5 адресованы политическим партиям, статья 11 определяет основы конституционного статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, статья 16 касается вопросов религиозной свободы и ее пределов. Все это позволяет сделать вывод о большой насыщенности первого раздела Конституции Беларусь нормами об общественном устройстве. В то же время преобладание в этом разделе статей, определяющих конституционные основы государства, очевидно[23].

Применительно к целям настоящего исследования большое значение имеет определение основ конституционного строя, которое сформулировал И.И. Климкин. Он понимает под таковыми устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства. Присоединяемся к данной характеристике основ конституционного строя. Нормы Конституции, закрепляющие основы конституционного строя, определяют систему государственной власти, направленность общественных отношений, складывающихся в процессе ее осуществления, в том числе взаимоотношения государства с гражданами и структурами общества[24].

Нормам, составляющим основы конституционного строя, придается особое значение. Во-первых, они составляют первую главу (раздел) конституции. Подчеркивая особую их значимость, положения первого раздела Конституции Республики Беларусь обладают большей юридической силой по отношению к другим ее нормам. Это утверждение в полной мере относится и к первой главе Конституции Российской Федерации. В части 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации записано[25]: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Примечательно, что в статье 8 Конституции Республики Беларусь установлено, что «не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции». Данный приоритет Конституции весьма важен. Он обеспечивает стабильность основ конституционного строя, недопустимость влияний извне на его содержание.

Во-вторых, по своей структуре многие нормы анализируемых Конституций, определяющие основы конституционного строя, сформулированы в форме норм-принципов. Они определяют лишь исходные, главные положения. Для таких конституционных норм характерен утвердительный стиль, констатирующий сущность конкретной конституционной основы[26].

В-третьих, в конституциях обеспечивается особая устойчивость норм, закрепляющих основы конституционного строя. Это проявляется в том, что в конституциях устанавливается особый, усложненный порядок изменения этой группы норм. Так, согласно статье 140 Конституции Республики Беларусь, ее раздел I может быть изменен только путем референдума[27].

В Конституции Российской Федерации также установлен усложненный порядок изменения ее первой главы по сравнению с другими главами. Он закреплен в статье 135 Конституции Российской Федерации[28]. Согласно ее первой части, положения названной главы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (Парламент имеет это право в отношении глав 3-8 Конституции). Второй частью статьи 135 установлено, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Ему дано право подтвердить неизменность Конституции РФ, либо разработать проект новой Конституции и принять ее двумя третями голосов от общего числа его членов. Однако в части третьей данной статьи установлен альтернативный вариант принятия новой Конституции России. Конституционное Собрание РФ вправе вынести ее на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей от их общего числа[29].

На наш взгляд, данную конституционную статью нельзя признать удачной, поскольку она не допускает внесение поправок в первую главу Конституции России. В случае признания такой необходимости следует разрабатывать и принимать новую Конституцию, что представляется весьма нерациональным по многим причинам. Во-первых, принятие новой конституции, как правило, влечет изменение конституционного строя, характера деятельности государства, его взаимоотношений с гражданами и обществом. Во-вторых, процесс разработки нового Основного закона весьма сложный и длительный. В-третьих, в связи с тем, что Конституция Российской Федерации принималась путем всенародного голосования, нецелесообразно предоставлять право Конституционному Собранию РФ принимать новую конституцию, иначе по своей юридической силе она будет существенно ниже действующего Основного закона[30].

На основании изложенного, делаем вывод о том, что действующая Конституция Российской Федерации блокирует возможность внесения поправок в свою первую главу, а также в девятую главу, которой определен порядок внесения поправок в конституцию и порядок ее пересмотра. Такое положение, на наш взгляд, свидетельствует о наличии конституционного пробела, что может отрицательно сказаться на практике применения Конституции Российской Федерации.

Данный вопрос удачнее решен в Конституции Республики Беларусь. Согласно ее статьи 140 решение о внесении изменений в первый раздел конституции может быть принято только на референдуме, что представляется правильным. Верно и то, что в Конституции Республики Беларусь допускается реальная возможность ее изменения. Жизнь - весьма динамичный процесс. Следовательно, любые нормативные правовые акты, в том числе конституции, должны соответствовать ее требованиям. Это означает, что в конституции целесообразно определить четкий порядок, позволяющий вносить в нее необходимые изменения. Ведь эффективность конституции не только в ее стабильности, но и в соответствии уровню развития общества[31].

Основы конституционного строя имеют первостепенное значение не только для внутренней организации государства. Они определяют содержание и внешнеполитической деятельности государства. При этом, как отмечалось, ее успех зависит от того, насколько совпадают основы конституционного строя государства с основами конституционного строя государства-партнера на международной арене. Если государства действуют на основе разных по содержанию конституционных принципов, то вряд ли они смогут согласованно взаимодействовать в международной сфере. И, наоборот, близкие, а то и совпадающие основы конституционного строя позволяют государствам проводить согласованную внешнеполитическую деятельность, создавать или учреждать совместные межгосударственные и иные объединения.

В Конституциях Российской Федерации и Республики Беларусь закреплены как совпадающие, так и отличительные признаки государств. При этом совпадающие признаки имеют определяющее значение для обоих государств. Российская Федерация и Республика Беларусь в их конституциях прежде всего характеризуются как демократические государства. Это означает, что народовластие является первым и основополагающим конституционным принципом для э тих государств.

Формы реализации народовластия в Российской Федерации и Республике Беларусь закреплены в статье 3 конституций названных государств[32].

В Конституции Российской Федерации указывается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право белорусского народа на непосредственное осуществление власти также закреплено в Конституции Республики Беларусь.

Конституция Российской Федерации не фиксирует место государства в системе экономических отношений, но обеспечивает широкое развитие частной собственности. В ее статье 8 записано: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свободы экономической деятельности». Однако в ней нет ответа на вопрос, кто выступает гарантом реализации этой конституционной нормы и какими способами достигается единство экономического пространства.

Статьей 9 Российской Конституции[33] допускается возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной собственности. Таким образом, очевидно, что экономические основы конституционного строя Республики Беларусь и Российской Федерации имеют существенные отличия.

Эти отличия вряд ли могут отрицательно сказаться на процессах формирования собственности Союзного государства, так как ее источником являются отчисления в его бюджет финансовых средств Российской Федерации и Республики Беларусь. В то же время в целях создания максимально благоприятного инвестиционного климата, решения задач по созданию единого экономического пространства и внедрения рыночных принципов хозяйствования в деятельность Союзного государства целесообразно гармонизировать основы экономического строя России и Беларуси. Решить эту задачу целесообразно посредством снятия имеющихся ограничений на приобретение в частную собственность земель и других природных ресурсов в Республике Беларусь. Думается, такая корректировка Конституции Республики Беларусь повысила активность российских инвесторов в решении экономических задач, стоящих перед Союзным государством[34].

Признак социального государства'подкрепляется социальными основами конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь. При осуществлении социальной политики для обоих государств принципиальное значение имеет признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Эта норма-принцип содержится в статье 7 Конституции Российской Федерации. В ее второй части утверждается, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Таким образом, Конституция определяет основные источники получения гражданами России социальных благ. В то же время данная статья носит излишне абстрактный характер, что ослабляет ее как социальную основу конституционного строя Российской Федерации. Она не гарантирует получение людьми достаточного объема социальных благ, не обеспечивает надлежащую оценку труда граждан, своевременную выплату заработка, различных социальных пособий[35]. Сужение регулирования государством социальной сферы повлекло за собой существенное социальное неравенство, огромный разрыв в уровнях доходов относительно небольшой группы сверхбогатых людей и основной массы населения. В этой связи представляются обоснованными оценки С. А. Авакьяна о том, что «мы еще далеки от “настоящего” социального государства, а положения статьи 7 Конституции Российской Федерации скорее можно рассматривать как стратегическую задачу общества и государства на ближайшие не только годы, но и десятилетия . В этой связи требуется существенная корректировка социальной политики Российской Федерации. Она должна быть направлена на создание равных и справедливых условий для развития каждого гражданина. Только в этом случае можно говорить о том, что человек является высшей ценностью для государства[36].

На основании проведенного сравнительного анализа основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь представляется возможным сделать общий вывод о том, что у государств-участников Договора от 8 декабря 1999 г. имеется достаточная конституционная база для легитимной деятельности направленной на становление Союзного государства. В то же время из Конституции Республики Беларусь[37] желательно исключить ограничения на приобретения в частную собственность земель и других природных ресурсов, а также более широко отразить в ней принципы рыночной экономики. В Конституции Российской Федерации следует закрепить принцип социального партнерства государства, объединений работодателей и профессиональных союзов, усилить конституционные гарантии справедливого распределения материальных благ в российском обществе.