Перспективы развития конституционно-правового регулирования Союзного государства

Статьей 62 Договора о создании Союзного государства предусмотрено принятие Конституционного Акта для определения государственного устройства Союзного государства и его правовой системы. Таким образом, необходимость принятия этого Акта обусловлена договорными обязательствами государств-участников Договора от 8 декабря 1999 г. Кроме того, Конституционный Акт нужен для придания институтам Союзного государства легитимного характера . При этом Конституционный Акт создаст прочную нормативно-правовую основу для Союзного государства и будет свидетельствовать о завершении перехода регулирования его деятельности договорами и соглашениями к конституционно-правовому регулированию. Кроме этого, возникнут условия для разработки и принятия Конституции Союзного государства[66].

Разработка проекта Конституционного Акта затянулась. Российско- белорусская комиссия по его подготовке была создана постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства 20 января 2003 г. Но только 1 ноября 2007 г. председатель Центральной избирательной комиссии России Владимир Чуров заявил: «После марта 2008 г. (время выборов нового Президента РФ) имеются организационные возможности для проведения референдума по Конституционному Акту Союзного государства». Реагируя на это сообщение, Государственный секретарь Союзного государства Павел Бородин сказал: «Этот вопрос назрел давным-давно. Нам сегодня нужны законы, нормативно-правовая база Союзного государства. Реальная ситуация такова: создадим нормативно-правовую базу, примем Конституционный Акт - и тогда можно будет решать в полной мере вопросы об инвестициях в союзное строительство... Посмотрите на Евросоюз - несколько десятков государств договорились. Мы по сути одна страна, говорим на одном языке, а договориться пока не можем» [67].

Оптимистический прогноз В. Чурова не нашел подтверждения в посланиях Президентов России и Беларуси от 2 апреля 2008 г. по случаю Дня единения народов России и Беларуси. Отмечая наращивание взаимодействия России и Беларуси в различных сферах деятельности, оба президента не коснулись темы принятия Конституционного Акта . Думается, это свидетельствует о несогласованности позиций политического руководства обоих государств о его со-держании.

Главное предназначение Конституционного Акта видится в переходе от договорных межгосударственных отношений к более устойчивым конституционно-правовым, в открытии «шлюзов» для начала разработки Конституции Союзного государства. Однако представляется, что укрепление Союзного государства должно осуществляться главным образом путем расширения экономического пространства, повышения уровня эффективности сотрудничества России и Беларуси в таможенной, оборонной и других сферах[68].

О сложности согласования позиций Российской Федерации и Республики Беларусь по содержанию Конституционного Акта свидетельствует, что до настоящего времени его проект не опубликован в официальных изданиях России и Беларуси. Неофициально публиковались две версии Акта . Кроме того, авторский вариант проекта опубликовал А. С. Автономов. Мы раскрываем проект Конституционного Акта, который рассматривался в 2006 г. Парламентским Собранием Союза Беларуси и России. По своей структуре и содержанию проект Конституционного Акта Союзного государства близок к конституциям. В нем имеются преамбула, подтверждающая общую историческую судьбу народов Республики Беларусь и Российской Федерации и восемь глав, предполагающих регулирование наиболее важных общественных отношений, связанных с уст-ройством и функционированием Союзного государства[69].

В отличие от Конституций Российской Федерации и Республики Беларусь, начинающихся со структурных частей «Основы конституционного строя», первая глава проекта Конституционного акта Союзного государства называется «Цели, принципы и устройство Союзного государства». Однако по содержанию эта глава раскрывает основы конституционного строя Союзного государства. Согласно статье 1 проекта Конституционного Акта деятельность Союзного государства должна основываться на тех же ценностях, что и деятельность Российской Федерации и Республики Беларусь. Его первостепенными принципами являются уважение человеческого достоинства, признание и защита прав и свобод человека. Равно как Российская Федерация и Республика Беларусь, Союзное государство является правовым, демократическим, социальным и светским государством. Такое совпадение принципов и признаков названных государств вполне закономерно. Ведь Союзное государство не должно отличаться по своей сути от государств-учредителей. В близости характеристик государств-учредителей и учреждаемого ими государства видится важное условие ускорения интеграционных процессов.

В статье 3 проекта Конституционного Акта перечислены иные принципы Союзного государства. Таковыми принципами являются принципы суверенного равенства, независимости, территориальной целостности, международной правосубъектности и правоспособности субъектов Союзного государства. При этом субъекты Союзного государства сохраняют свое членство в Организации Объединенных Наций и других международных организациях.

В статье 4 проекта закреплены важные положения, касающиеся правовой системы Союзного государства. Ее составной частью объявляются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Союзного государства. Однако его международные договоры не должны противоречить Договору о создании Союзного государства, Конституционному Акту и Конституциям Российской Федерации и Республики Беларусь.

Таким образом, подтверждаются приоритеты национального законодательства субъектов Союзного государства по отношению к международным договорам Союзного государства, подобно тому как это закреплено в Конституции Республики Беларусь[70].

В процессе создания Союзного государства предлагаем выделить два основных направления стратегии развития правовой системы:

· определение приоритетных законодательных актов на ближайшую и более отдаленную перспективы, последовательности их принятия, исходя из интересов граждан и государств-участников Союзного государства, потребностей экономической, социальной и политической сфер;

· создание системы законодательства Союзного государства, что предполагает унификацию действующего законодательства двух государств с упорядочением и обновлением его структуры, а также разработку и установление строгой иерархии нормативных правовых актов Союзного государства в зависимости от их юридической силы, совершенствования процесса их подготовки и принятия.

Для реализации первого направления в качестве приоритетных следует выделить унификацию конституционных, федеральных и республиканских законов. Именно эти законы призваны создать правовую основу, на которой должна строиться вся правовая система Союзного государства. Одновременно необходимо определить перспективы развития каждой отрасли права. Сначала в качестве приоритетных выделяются базовые законы государств-участников Союзного государства, определяющие основное содержание общественных отношений, регулируемые данной отраслью права. Эти законы должны приниматься в первоочередном порядке.

Второе направление предусматривает на основе отраслевых базовых законов определить и принять статутные законы в каждой отрасли права в качестве основ Союзного законодательства.

Последовательность принятия основ Союзного законодательства определяется потребностью восполнения пробелов в регулировании данной отрасли права, а также необходимостью внесения изменений и дополнений в текущее законодательство государств-участников Союзного государства[71].

Трудно признать обоснованной и приоритетной работу, которая в настоящее время ведется по сближению законодательств Беларуси и России. Так разрабатываются концепция Основ законодательства Союзного государства «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», «О труде», законов Союзного государства, «О занятости населения» и т. д.

Считаем правильным проводить унификацию нормативных правовых актов по 52 конкретным совместным экономическим целевым программам Беларуси и России. Такие программы реально существуют и утверждены Советом Министров Союзного государства.

Важным критерием определения пути унификации двух государств является назревшая технологическая близость вопроса для граждан России и Беларуси. Имеются в виду правовые акты в сфере транспорта, унификация которых будет относительно проста и понятна как для граждан Беларуси, так и России.

Важным критерием является юридическая идентификация законодательств обоих государств. Для выполнения этой цели следует провести тщательный обзор и анализ белорусских и российских правовых массивов министерствами юстиции и, возможно, научно-исследовательскими институтами обоих государств.

В ходе этой работы можно отработать краткий словарь нормативных правовых терминов и понятий, чтобы, например, термин «орган государственной власти» и в Беларуси, и в России одинаково корреспондировался. Следует обратить внимание на стремительную манипуляцию терминами, понятиями, применяемыми в правовой системе Союзного государства: «модельный закон», «модельный акт», «рекомендательный акт», «унифицирование законодательства», «сближение», «гармонизация». Сегодня мало кто пытается наполнить эти понятия конкретным содержанием. Опыт Европейского Союза показывает, что первый этап интеграции - это чистота нормативного термина, его адекватное восприятие всеми участниками интеграционного процесса[72].

С целью формирования единых подходов в сфере унификации законодательств настоятельно требуется создание экономико-правового совета Беларуси и России, способного разработать специальную среднесрочную программу сближения законодательств двух стран, рассчитанную на 2-3 года вперед, придав ей обязательный характер. Функции этого совета в последующем может взять на себя межгосударственный правовой комитет Союзного государства, проект которого разработан в аппарате Постоянного комитета в 2001 г.

В настоящее время можно говорить о следующих уровнях формирующейся правовой системы Союзного государства:

1. Учредительные документы Союзного государства и другие междуна-родные договоры между Российской Федерацией и Республикой Беларусь по вопросам, составляющим правовую основу деятельности Союзного государства.

2. Нормативные правовые акты органов Союзного государства, принятые в пределах их компетенции и в порядке, предусмотренном Договором о создании Союзного государства.

3. Нормативные правовые акты, принятые органами государств- участников Союзного государства для обеспечения реализации задач в порядке, предусмотренном для выполнения международно-правовых обязательств.

4. Унифицированные правовые нормы законодательства государств- участников (унифицированные кодексы и иные законодательные акты), принятые в целях их согласованного развития.

5. Юридическая практика по реализации нормативных правовых актов, составляющих систему союзного права.

6. Правовая культура и правосознание граждан Союзного государства (мы исходим из такого понимания правовой системы, при котором правовая культура и правосознание являются ее подсистемами, влияющими на правовую доктрину развития Союзного государства - идеологию государственного воссоединения)[73].

Также, необходимо установить жесткий механизм реализации решений, принимаемых в рамках исключительной компетенции Союзного государства. Вне пределов предметов исключительного ведения Союзного государства его субъекты сохраняют государственный суверенитет. Такое положение позволит избежать коллизий полномочий Союзного государства и субъекты Союзного государства, что обеспечит эффективное достижение целей создания Союзного государства. Подобная практика существует в Европейском союзе, где предусматривается исключительная компетенция и полномочия Евросоюза по определенным сферам жизнедеятельности. Правовая регламентация в рамках исключительной компетенции Евросоюза осуществляется только нормативными правовыми актами Евросоюза, имеющими обязательность для исполнения, прямое действие и обеспечены юрисдикционной защитой. Для осуществления подобного механизма государствами-членами Евросоюза внесены соответствующие изменения в национальные конституции[74].

Следующие главы проекта Конституционного Акта посвящены Союзному бюджету, органам и актам Союзного государства, а также порядку его принятия и вступления в силу. Всего в данном проекте 68 статей. Судя по содержанию статьи 63 проекта Конституционного Акта он будет обладать высшей юридической силой по отношению к актам Союзного государства и актам субъектов Союзного государства по вопросам, переданным в ведение Союзного государства до принятия его Конституции.

Таким образом, структура проекта построена в основном по схеме, которая характерна для Конституций Российской Федерации и Республики Беларусь, что в дальнейшем существенно облегчит разработку Конституции Союзного государства.

В то же время очевидно, что разработчики анализируемого проекта Конституционного Акта вышли за пределы предназначения названного в статье 62 Договора от 8 декабря 1999 г. Конституционного Акта. В данной статье предусмотрено, что он должен регулировать государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. Думается, что подготовка проекта Конституционного Акта, ограничивающего его поле деятельности рамками статьи 62 Договора о создании Союзного государства, не только позволит достаточно оперативно принять его. Такое ограничение более полно будет соответствовать сущности Конституционного Акта, в котором видится документ, не подменяющий конституцию, а предшествующий ей и принимаемый для апробации определения устоев государства, в частности закрепления государственного устройства[75].

Таким образом, на наш взгляд, на стадии разработки проекта выявились определенные противоречия между Конституцией Российской Федерации и некоторыми положениями проекта Конституционного Акта.

Не в полной мере он соответствует и Конституции Республики Беларусь. В статье 1 предусмотрено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории. Этот принцип будет нарушен в случае закрепления приоритета и верховенства законов Союзного государства над законами Беларуси, что допускается частью 3 статьи 62 Договора от 8 декабря 1999 г. Данная договорная норма не соответствует и части 2 статьи 7 Конституции Беларуси, согласно которой государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Кроме того, не корреспондируются с положениями Конституции Республики Беларусь (ст. 136) положения статьи 22 Договора о создании Союзного государства, которыми предусмотрено создание единого эмиссионного центра, так как только Национальный Банк обладает исключительным правом эмиссии денег.

Нельзя признать обоснованной и реалистичной процедуру принятия Конституционного Акта. Согласно части 3 статьи 62 Договора от 8 декабря 1999 г. на референдумы предполагается вынести проект документа, который, как показано ранее, противоречит Конституции России. Однако Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ запрещено выносить на референдум Российской Федерации противоречащий Конституции РФ вопрос. Следовательно, процедура принятия Конституционного Акта должна быть увязана с национальными законами государств-участников Договора. Иначе легитимность этого Акта будет сомнительна[76].

Референдумам должно предшествовать рассмотрение проекта Конституционного Акта Парламентом Союзного государства. Этот орган власти по состоянию на 1 сентября 2008 г. не создан, и подготовительные работы по его созданию не ведутся. Действующие в настоящее время Парламентское Собрание России и Беларуси нельзя признать аналогом Парламента Союзного государства, поскольку они имеют разный статус. Исходя из изложенного, полагаем, что выход из сложившейся коллизии видится в пересмотре ряда положений Договора от 8 декабря 1999 г., для того чтобы не нарушились суверенитет России и Беларуси и их Конституции.

Кроме того, до принятия Конституционного Акта следовало бы принять законы Союзного государства о порядке выборов в Палату Представителей и порядке формирования Палаты Союза Парламента Союзного государства. Лишь после формирования на этой основе Парламента Союзного государства и рассмотрения этим органом проекта Конституционного Акта следует выносить его на национальные референдумы.

Несмотря на определенные сложности, принимать Конституционный Акт, на наш взгляд, необходимо потому, что он закрепит необратимость интеграции Российской Федерации и Республики Беларусь, повысит их заинтересованность в укреплении Союзного государства, создаст условия для вхождения в него других государств. Осуществление объединительных процессов по меньшей мере государств, созданных на постсоветском пространстве, обусловливается происходящими в мире процессами глобализации, активностью США и военного блока НАТО, недружескими, а порой враждебными их действиями в отношении России и Беларуси. В развитии интеграции на прочной конституционно-правовой основе видится и решение многих экономических, продовольственных, социальных задач, стоящих перед Российской Федерацией и Республикой Беларусь, а также создание более высокого уровня деятельности по обеспечению безопасности их народов[77].

В Договоре о создании Союзного государства не предусмотрено обязательное принятие Конституции Союзного государства. В статье 2 этого Договора установлено, что «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции». Таким образом, очевидно, что государства-участники Договора не уверены в необходимости регулирования деятельности Союзного государства Конституцией. Более того, в Договоре не определены сроки рассмотрения вопроса о целесообразности принятия Конституции Союзного государства. Ведь слова «по мере становления Союзного государства» нельзя признать объективным критерием определения времени решения вопроса о принятии Конституции Союзного государства. Между тем наличие Конституции является одним из определяющих признаков функционирования развитого государства[78].

Конституция является универсальным юридическим документом, закрепляющим модель государства, его сущность и принципы деятельности, а также основы устройства общества и правового статуса гражданина. В конституции фиксируется структура, порядок формирования и наиболее важные полномочия органов государственной власти. Поэтому закономерно, что в подавляющем большинстве государств имеются конституции. В свое время многими государствами-членами Евросоюза было признано целесообразным регулировать отношения внутри Европейского Союза на конституционном уровне . Однако, как известно, попытка принятия Конституции Евросоюза не увенчалась успехом, но этот результат не может стать препятствием для разработки конституции Союзного государства. Прежде всего потому, что имеются принципиально иные исторические предпосылки для формирования Россией и Беларусью общей государственности.

Традиционно конституция характеризуется как учредительный правовой акт, основной закон государства, принимаемый и изменяемый в усложненном порядке, обладающий в современных условиях особым объектом регулирования, высшей юридической силой и являющийся юридической базой для правотворчества, правоприменения и правосознания .

Обеспечению функционирования системы сдержек и противовесов может способствовать правило, согласно которому союзный парламент примет законы и Основы законодательства Союзного государства только при наличии положительного заключения Совета Министров Союзного государства на их проекты.

На наш взгляд, необходимо создать реально действующий Суд Союзного государства. Его предназначение видится в рассмотрении споров между Парламентом и Советом Министров Союзного государства в толковании норм Конституции Союзного государства, а также в рассмотрении споров между органами исполнительной власти Союзного государства, Республики Беларусь и Российской Федерации. Целесообразно избирать девять судей Суда Союзного государства судебным сообществом Республики Беларусь и Российской Федерации сроком на шесть лет.

В дальнейшем, с целью развития системы государственных органов, и при наличии необходимости, можно включить в Конституцию Союзного государства главу о контрольных и надзорных органах, в том числе о Прокуратуре Союзного государства.

На основании изложенного представляется, что принятие Конституции Союзного государства позволит создать условия для максимально легитимной деятельности Союзного государства, четко определить основы его конституционного строя, компетенцию органов власти, характер их взаимодействия с органами России и Беларуси. Существующие между членами Европейского сообщества противоречия продолжают сохраняться, так как не все государства желают поступиться приоритетами национального законодательства над общеевропейским[79].

Конституцию Союзного государства целесообразно принять в усложненном порядке. Это придаст ей большую устойчивость и стабильность. Для достижения данной цели представляется использовать две формы принятия конституций.

Во-первых, Конституцию Союзного государства должен принять ее Парламент.

Во-вторых, по истечении определенного периода времени (например, через один год после принятия Парламентом) можно провести в государствах-участниках Союзного государства референдум по вопросу принятия Конституции Союзного государства. Такая процедура позволит выяснить, как работает Основной закон и при необходимости внести в него изменения и дополнения.

Целесообразность проведения референдума по принятию Конституции Союзного государства обусловливается, на наш взгляд, не только возможной корректировкой ее текста. Референдум может стать своеобразным стимулом для формирования общесоюзных политических партий и других общественных структур. Кроме того, референдум обеспечил бы легитимацию Конституции Союзного государства, что представляется весьма важным для придания авторитета Союзного государства в международном сообществе. С вступлением в силу Конституции Союзного государства завершится процесс становления Союзного государства и его правовой системы[80].

После принятия Конституции Союзного государства будет завершено формирование конституционного права Союзного государства как совокупности учредительных договорных, конституционных и иных правовых актов, регулирующих общественные отношения, обусловленные становлением, функционированием Союзного государства и его устройством, а также определяющих статус граждан Союзного государства, порядок формирования и компетенцию органов государственной власти Союзного государства[81].

Итак, формирование конституционного права Союзного государства будет гарантией развития иных отраслей права Союзного государства и его правовой системы. Без таковой, как известно, не может существовать ни одно государство. В этой связи естественно, что в Договоре о создании Союзного государства в числе его целей была определена и такая, как формирование правовой системы Союзного государства. Думается, что после ее создания будут созданы условия для сведения к минимуму договорной формы регулирования деятельности Союзного государства. Его деятельность будет регулироваться в основном Конституцией союзного государства и разработанными на ее основе законодательными актами.