Особенности правового статуса Союзного государства

Со времени принятия Договора о создании Союзного государства не утихают споры о сущности образованного Российской Федерацией и Республикой Беларусь государства. Ученые - государствоведы в данном споре видят две составляющие - теоретическую и научно-практическую. Теоретическое направление спора обусловлено необходимостью определения формы Союзного государства в рамках известных форм государственного устройства (федерация, конфедерация, уния, унитарное государство). Интерес к научно- практической стороне спора обусловлен необходимостью формирования органов Союзного государства и определения их компетенции.

Постепенное развитие интеграционных процессов России и Беларуси исследовал С. А. Авакьян. Создание Союзного государства он характеризует как третий этап их сближения. Предшествующими этапами были международно-правовой союз и конфедерация. При этом, по мнению, С. А. Авакьяна, Союзное государство представляет собой своеобразный синтез конфедерации и федерации . На наш взгляд, С. А. Авакьян вполне обоснованно видит в нем самостоятельный вид объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие черты, характерные для единого государства[58].

Таким образом, в научной литературе выделяются прежде всего федеральные признаки Союзного государства. Анализ Договора о создании Союзного государства показывает, что суждения о создании Союзного государства в форме федеративного государства имеют основания. В названном договоре зафиксированы некоторые черты Союзного государства, которые свойственны федерациям. К таковым относится наличие у Союзного государства собственных органов государственной власти, которые наделены исключительной компетенцией, характерной для федеративного государства, имеют возможность принимать законодательные акты в форме основ законодательства. Такие акты развиваются в законодательстве субъектов федерации. При этом основы законодательства имеют приоритет по отношению к законодательству субъектов федерации. Федерации имеют единую территорию, состоящую из территорий ее субъектов, и единое гражданство[59].

Одной из особенностей Союзного государства является то, что на его территории существует два суверенных государства. В этой связи автор, справедливо отмечает, что «конфедерация из двух суверенных государств это более понятное международно-правовое образование, чем одно государство из двух суверенных государств».

Кроме названных признаков, конфедеративные начала Союзного государства проявляются в том, что его члены руководствуются принципом равноправия, каждая сторона имеет по одному голосу. Этот порядок принятия решений подтверждает приоритет договорных отношений. Сам Договор о создании Союзного государства по своему содержанию также представляет собой соглашение государств, избравших конфедеративный вариант сотрудничества. Нам представляется, что новое российско-белорусское государственное образование не утратило черты и межгосударственной организации. Во-первых, в Договоре о создании Союзного государства используется термин «государства - участники», что характерно при создании государствами межгосударственных организаций. Во-вторых, Союзное государство не имеет собственных источников существования. Его бюджет образуется из взносов Российской Федерации и Республики Беларусь. Такая форма финансирования характерна для межгосударственных организаций. В-третьих, Союзное государство является правопреемником межгосударственного образования - Союза России и Беларуси, которое, как отмечалось, было признано Организацией Объединенных Наций международной организацией. Естественно, что Союзное государство не избавилось от черт, присущих международным организациям[60].

Вышеизложенное позволяет нам характеризовать Союзное государство России и Беларуси как новый тип государственного объединения, соединяющего признаки федерации, конфедерации и межгосударственной организации. Оснований для того, чтобы считать Союзное государство полноценным государством, пока нет. Прежде всего потому, что оно не обладает государственным суверенитетом. Под таковым традиционно понимается верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полнота законодательной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении .

В целом, исходя из анализа Договора от 8 декабря 1999 г., следует сделать вывод о том, что концептуальную основу интеграционных процессов и функционирования Союзного государства составляет сохранение суверенитета Беларуси и России.

Такой статус межгосударственного объединения России и Беларуси представляется оптимальным. При этом и русские и белорусы, имея свою государственность, могут осознавать себя и гражданами общего государства.

Данный статус Союзного государства соответствует и мировым тенденциям развития государств и их объединений. Процесс международного сотрудничества государств на современном этапе характеризуется, как справедливо отмечает Э. Л. Кузьмин, переуступкой части государственных полномочий международным организациям и наднациональным органам, что проявляется, например, в Евросоюзе. Э. Л. Кузьмин отмечает, что при этом происходит «диффузия» (распыление) или «дисперсия» (расслоение) суверенитета. Однако в то же время за государством сохраняется приоритет при реализации суверенитета .

В понятии «Союзное государство» мы соединяем тип, форму и его название. Словосочетание «Союзное государство», во-первых, подчеркивает, что данное государство представляет собой объединение государств на основе признания его участниками общих интересов; во-вторых, не позволяет растворить меньшее государство в большем государстве; в-третьих, гарантирует сохранение суверенитета Российской Федерации и Республики Беларусь, их международной правосубъектности; в-четвертых, закрепляет возможность присоединения к Союзному государству новых государств[61]. При этом, в случае присоединения к нему новых участников, не потребуется ни изменять его сущность, ни название. Важно иметь в виду, что Союзное государство должно воспринять основные признаки его учредителей. В связи с этим Союзное государство следует характеризовать как демократическое, правовое, социальное и светское государство с республиканской формой правления. Но для этого ему предстоит решать многочисленные задачи.

Во-первых, чтобы быть демократическим, государство должно обеспечивать проведение регулярных, свободных, справедливых выборов в органы государственной власти, обеспечивать реальный политический и идеологический плюрализм, разделение властей, гарантировать политические права и свободы граждан, привлекать граждан к решению важных государственных задач путем проведения референдумов, организации обсуждения законопроектов, обеспечивать подотчетность избирателям выборных органов.

Во-вторых, правовым может считаться то государство, в котором реально обеспечено «господство» закона, в котором общество, государство и граждане строго соблюдают правовые предписания, не допускают отступления от их требований при решении урегулированных нормативными правовыми актами общественных отношений.

В-третьих, определение «социальное» означает, что государство во главу угла своей деятельности ставит обеспечение надлежащего благосостояния граждан, организацию их гармоничного развития, заботу об их здоровье, предоставление возможности трудиться в меру своих способностей[62].

Социальное государство гарантирует защищенность граждан, недопущение существенного неравенства в распределении материальных благ, стремится установить социальную справедливость.

В-четвертых, светским является государство, в котором не допускается вмешательство религиозных организаций в деятельности государства и общества, где отсутствует обязательная государственная религия.

Согласно статье 1 Договора о создании Союзного государства его учредители выделяют только два признака этого государства. Оно должно быть демократическим и правовым. Однако, исходя из содержания Договора, можно предположить, что Союзное государство воспримет и другие названные признаки своих учредителей. Для того чтобы Союзное государство соответствовало перечисленным признакам, Российской Федерации и Республике Беларусь не нужно наделять его государственным суверенитетом. Данные качества приобретаются в процессе организации внутренней деятельности государства.

В целом, становление Союзного государства видится не как одномоментная акция, а как достаточно длительный процесс, что обусловлено глобальностью его целей. Так, согласно статье 2 анализируемого Договора Союзное государство должно, прежде всего, обеспечивать повышение уровня благосостояния и уровня жизни братских народов, создавать единое экономическое пространство, обеспечивать соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина. К числу целей его деятельности отнесено создание правовой системы Союзного государства. По своему содержанию правовая система должна быть правовой системой демократического государства[63]. Демократизм является своеобразным критерием для включения в формируемую систему ее составных частей. Ведь в демократическом Союзном государстве, которое согласно статье 1 Договора создают Российская Федерация и Республика Беларусь, может действовать только правовая система, состоящая из законодательных актов, принятых демократическим путем и предназначенных для решения государственных и общественных задач демократическим путем.

Договором о создании Союзного государства предусмотрено функционирование традиционной системы органов, которые создаются и действуют в государствах с республиканской формой правления, с той лишь разницей, что функции президента реализует Высший Государственный Совет. Этот орган состоит из президентов государств-участников данного Договора. Анализ компетенции названного органа показывает, что именно ему принадлежит решающая роль в обеспечении деятельности Союзного государства. Это подтверждается правом утверждать основополагающие юридические документы Союзного государства. В этой связи имеются основания отнести Союзное государство по форме управления к президентским республикам.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что первой особенностью системы органов Союзного государства является наличие сильного «коллективного» президента в лице Высшего Государственного Совета.

Вторая особенность системы органов Союзного государства видится в структуре его исполнительных органов, а именно в отсутствии отраслевых и территориальных исполнительных органов. Между тем анализ экономических и других программ Союзного государства показывает целесообразность учреждения по меньшей мере грех отраслевых министерств Союзного государства.

Третьей особенностью системы органов Союзного государства, на наш взгляд, следует считать незавершенность образования самой системы органов Союзного государства. Об этом свидетельствует отсутствие Парламента и Суда Союзного государства, формирование и функционирование которых предусмотрено Договором о создании Союзного государства. Не работает и Счетная палата Союзного государства, хотя союзный бюджет предусматривает расходование значительных финансовых средств[64].

Анализ учредительных документов Союзного государства свидетельствует об активном поиске форм эффективного сотрудничества с учетом накопленного мирового опыта, в частности функционирования Европейского союза. Причем ключевое значение при формировании Союзного государства приобретают наиболее острые проблемы социально-экономического развития России и Беларуси. Экономика стала наиболее успешной сферой их интеграции[65].

Объединение экономического потенциала России и Беларуси позволило в значительной степени либерализовать движение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, следствием чего стал существенный рост товарооборота двух стран.

Причиной постановки экономических вопросов в качестве основных при разработке учредительных документов Союзного государства послужил не только успешный общемировой опыт осуществления экономической интеграции. В первую очередь такой подход диктовался потребностями двух стран по преодолению экономического кризиса, созданию условий для экономического роста, поддержания стабильной платежной системы.