Пропозиції щодо вдосконалення нормативних актів установи

Слід зазначити, що правова основа діяльності ДМС знаходиться на стадії формування й відповідно вимагає внесення певних змін, доповнень у існуючі нормативно-правові акти та прийняття нових. Так, відповідно до Положення Державна міграційна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України. ДМС України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. На наш погляд, некоректним є вислів «реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів», адже, по-перше, біженці та інші визначені законодавством категорії мігрантів перш за все є фізичними особами; а по-друге, ДМС України здійснює реєстрацію не осіб, а їх місця проживання чи перебування.

Cлід звернути увагу й на ст. 13 Положення, яка визначає, що працівники ДМС України мають єдиний формений одяг із відповідними знаками розрізнення, що видається безкоштовно, зразки якого затверджуються Кабінетом Міністрів України. Проте дана норма на сьогодні не діє, а з метою підвищення рівня дисципліни, забезпечення ділового стилю в зовнішньому вигляді працівників Державної міграційної служби України при виконанні ними своїх службових обовʼязків Державна служба України 5 листопада 2012 р. видала Наказ № 263 «Про затвердження рекомендацій щодо зовнішнього вигляду (дрес-коду) працівників Державної міграційної служби України» [11].

Особливої уваги заслуговує Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі – Закон), який набрав чинності 6 грудня 2012 р.. Відповідно до цього Закону в Україні розпочато процес поступового впровадження документів, що міститимуть безконтактний електронний носій із біометричними даними власника документа. Слід зазначити, що ще з 1 квітня 2011 р. в 188 країнах розпочато перехід на біометричні паспорти.

Прийняттю вищезазначеного Закону передувало ветування його Президентом України, і навіть після того, як зауваження Президента України були враховані законодавцями, цей Закон піддається критиці з боку громадян, державних службовців та представників влади. Здебільшого невдоволення останніх викликане наступним.

По-перше, в Законі існує термінологічна плутанина: замість паперового внутрішнього паспорта вводиться пластикова карта, але вона зберігає стару назву – «паспорт громадянина України». Виходячи з міжнародної практики, паспортом називають документ, оформлений у вигляді книги, призначений для виїзду за кордон, а внутрішній пластиковий ідентифікатор називають «посвідченням особи» (ID-картою). У багатьох країнах світу існує єдиний документ – ID-карта з чипом, куди занесені ті чи інші біометричні дані. Українцям же, як і раніше, доведеться отримувати два документи: внутрішній і для виїзду за кордон.

По-друге, відсутність у новому паспорті громадянина України відомостей про місце проживання. Оскільки багато адміністративних та соціальних послуг привʼязано до місця проживання, громадянам доведеться регулярно звертатися до чиновників за довідками про місце проживання, оскільки в паспорті ця інформація не передбачена, а адміністративні послуги (зокрема, отримання довідок) необхідно оплачувати. Хоча частина 9 ст. 21 Закону і передбачає можливість внесення до паспорта громадянина України додаткової змінної інформації, передбаченої Законом, не розкривається зміст такої додаткової інформації, що може призвести до бюрократичних перепон. На наш погляд, необхідно на законодавчому рівні визначити, які відомості можуть належати до додаткової змінної інформації.

По-третє, незрозуміло, чому види на тимчасове і постійне проживання мають термін дії всього один рік. Це було б виправдано для посвідки на тимчасове проживання, тоді як посвідка на проживання могла би мати більш тривалий термін дії.

Ще одним досить спірним нововведенням є покладання обовʼязку на кожного громадянина України, незалежно від віку, отримати паспорт громадянина України. Паспорт громадянина України оформлюватиметься всім особам, починаючи від народження і незалежно від віку на кожні 10 років. По-перше, дане нововведення ускладнює процедуру реєстрації батьками новонародженої дитини. По-друге, не зрозуміла аргументація законодавця щодо встановлення 10-річного терміну дії паспорта громадянина України. На наш погляд, таке нововведення призведе до надмірного навантаження на органи державної влади та до зайвих витрат громадян України, оскільки безкоштовно паспорт громадянина України видаватиметься тільки вперше.

Слід зазначити, що у цілому світова практика довела доцільність біометричних паспортів, які спрощують систему нагляду за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи, сприяють протидії незаконній міграції, однак механізм їх введення має бути відпрацьований і гарантувати повну безпеку даних, які в ньому містяться.

Відповідно до Положення основними завданнями ДМС України є:

1) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів;

2) реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

На мій погляд, до завдань ДМС України необхідно також віднести здійснення нагляду за дотриманням законодавства у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. Адже серед повноважень ДМС України є ряд саме наглядових. Так, ДМС здійснює державний контроль за дотриманням законодавства у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, у випадках, передбачених законодавством, притягає порушників до адміністративної відповідальності .

Або можна врахувати досвід більшості європейських країн, в яких наглядові та контрольні функції покладаються не на міграційні служби, які акцентують увагу на гуманітарних завданнях, а на правоохоронні органи. Так, в Європі 14 міграційних служб входить до складу міністерств внутрішніх справ, 6 – до складу міністерств юстиції, деякі – до складу міністерств, які відповідають за соціальну політику . Слід зазначити, що ДМС України здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через підрозділи міліції міграційного контролю МВС України, які на теперішній час не діють належним чином, бо не мають належної правової регламентації. Так, згідно з Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 405 «Питання Державної міграційної служби України» в системі Міністерства внутрішніх справ України було створено підрозділ міліції міграційного контролю, який функціонально підпорядковано Державній міграційній службі України. На наш погляд, ідея створення певного структурного підрозділу у системі одного центрального органу виконавчої влади і підпорядкування його іншому органу влади викликає сумніви. Подібна ідея не виглядає раціональною ні з суто управлінської точки зору, ні з точки зору належного забезпечення роботи такого підрозділу у майбутньому.

Слід звернути увагу на те, що працівники ДМС України, які виконують завдання з реалізації державної політики у сфері протидії нелегальній (незаконній) міграції, а також притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері реєстрації фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, мають право застосовувати заходи фізичного впливу і спеціальні засоби у випадках та порядку, передбачених Законом України «Про міліцію». На нашу думку, не є виправданим використання працівниками ДМС України в своїй діяльності норм Закону України «Про міліцію», адже за своїм статусом працівники ДМС не є працівниками міліції, і їх діяльність, спрямована на протидію нелегальній міграції, потребує детальної правової регламентації з метою недопущення порушень прав та свобод людини.

Зауваживши, що розвиток законодавства України про центральні та місцеві органи виконавчої влади повинен здійснюватися з урахуванням принципу верховенства закону як акта, що має вищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів. Суть цього принципу полягає в тому, що підзаконні акти повинні відповідати законам, видаватися на основі та на їх виконання. Той факт, що відповідно до п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України Президент України наділяється повноваженнями утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Премʼєр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не повинен порушувати принципу верховенства закону у системі нормативно-правових актів, що визначають правові засади організації та функціонування органів виконавчої влади. За його змістом організація, цілі, функції, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади мають визначатися виключно законами України.

Таким чином, необхідно розробити та прийняти відповідний закон України «Про Державну міграційну службу України», в якому визначити статус ДМС України, її завдання, функції та повноваження, правові основи діяльності, систему органів ДМС України, особливості їх взаємодії з іншими органами влади, особливості проходження служби в органах ДМС України, забезпечення діяльності, особливості контролю і нагляду за діяльністю останніх тощо.