Общая характеристика полномочий муниципальных органов власти и органы контроля за использованием земель

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Согласно ст. ст. 8, 130, 132 Конституции РФ муниципальная собственность в РФ признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Вместе с тем изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.

Категория «муниципальная собственность» отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни общества, связанное с функционированием и развитием общественных отношений, с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления[1].

Одними из объектов муниципальной собственности являются земля и природные ресурсы муниципального образования.

Природные ресурсы – это естественные блага, которые используются при создании товаров и услуг (природные ископаемые, лес, вода, воздух и т.п.). Природные ресурсы являются такими объектами и силами природы, которые непосредственно используются или могут быть использованы в процессе жизнедеятельности общества^[2]. Состав природных условий и ресурсов меняется с течением времени. По мере развития техники и технологии многие элементы природных условий переходят в группу природных ресурсов.

Наличие природных ресурсов, их количество, качество и сочетание определяют природно-ресурсный потенциал территории и являются главным условием размещения производительных сил на данной территории. При освоении крупных источников природных ресурсов возникают крупные промышленные центры, формируются хозяйственные комплексы и экономические районы. Природно-ресурсный потенциал региона оказывает влияние на его рыночную специализацию и место в территориальном разделении труда. Размещение, условия добычи и характер использования природных ресурсов влияют на содержание и темпы регионального развития.

Говоря о природных ресурсах как о факторе производства, экономисты часто используют термин «земля».

«Землей» в экономической теории называют все естественные ресурсы (плодородную почву, запасы пресной воды, месторождения ископаемых). В данной работе под «землей» мы будем подразумевать только поверхность почвы, которую можно использовать либо для землевладения, либо для строительства зданий и сооружений.

В экономической теории принято различать широкую и узкую трактовку фактора земля.

В узком смысле под землей понимаются собственно земельные угодья. В ряде отраслей, например в сельском, лесном хозяйстве, в строительстве, в экономике городов (вспомним, в частности, о выгодном и невыгодном территориальном расположении магазинов), первостепенное значение имеют земельные площади, т.е. земля в узком понимании.

В широком понимании этого слова земля означает все используемые в производственном процессе естественные ресурсы. Так, в добывающей или рыбной промышленности при строительстве гидроэлектростанций или хранилищ для ядерных отходов (их размещают в бывших соляных копях) земля ценна не столько площадью как таковой, сколько теми ресурсами, которые с ней связаны (в данных примерах – наличием полезных ископаемых, гидроресурсов, идеально сухих помещений на большой глубине)[3].

Термин «земля» употребляется в широком смысле слова как всеобщее условие производственной деятельности. Именно в силу ограниченности ресурса земли и вследствие того, что без нее невозможен ни один вид деятельности, собственность на землю является самым выгодным (доходным) видом собственности. Но, все же, говоря о земле, в первую очередь имеется в виду ее использование в сельском хозяйстве, где земля выступает основным средством производства и где экономическая реализация этого вида собственности производится чаще всего не путем ее продажи, а через сдачу в аренду и поручения ренты – дохода от природных ресурсов[4].

Управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью. Реальная направленность управления муниципальной собственностью на решение социальных проблем местного сообщества может быть обеспечена лишь ориентированностью системы управления на достижение социально значимых результатов. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.

В управлении земельными отношениями участвуют все уровни публичной власти, поскольку сфера земельных отношений согласно Конституции РФ[5] (ст. 72) относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. То же самое можно сказать и о местном самоуправлении. Из анализа положений Конституции РФ (прежде всего ст. ст. 12, 130 - 133) следует, что государство признает за местным самоуправлением определенную совокупность полномочий, необходимых для самостоятельной реализации под свою ответственность целей, задач и функций местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений.

Конституционно-правовыми основами полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений выступают следующие положения: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36); земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что земля может находиться в муниципальной собственности (ст. 9).

Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений содержатся в значительном количестве разноотраслевых нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, а также непосредственно муниципальных образований. Принято разделять всю совокупность земельных отношений на так называемые управленческие и собственно имущественные отношения. Это деление определяется в первую очередь тем, что данным аспектам земельных отношений присущи различные методы регулирования.

Управленческие (публичные) отношения в земельной сфере отвечают требованиям ст. 132 Конституции РФ, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, публичными нормами Лесного[6], Водного[7], Земельного[8] и других Кодексов Российской Федерации. Их объектом является земля. В то же время земельно-имущественные отношения отвечают требованиям ст. 2 ГК РФ, построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений. Объектом этого вида отношений являются земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав.

Регулирование земельных правоотношений осуществляется способами, установленны­ми ЗК РФ, гражданским законодательством и другими федераль­ными законами. Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по своей сущности вида общественных отношений - земельных отношений.

Земельный процесс как правовое явление охватывает правопри­менительную деятельность государственных органов исполни­тельной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключающуюся в решении конкретных задач земельно-правово­го регулирования, и сопровождается определенной процессуальной формой.

В земельном праве можно выде­лить следующие виды производства (земельного процесса)[9]:

- о предоставлении земельного участка;

- об изъятии земельного участка;

- землеустроительное производство. Его можно рассматривать в качестве составной части производства по делам о предоставлении и изъятии земельного участка;

- по разрешению земельных споров;

- по осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной земель.

Предоставление земель осу­ществляется в форме землеотводного процесса. Изъятие земель — в форме процесса по изъятию. Эти процессы состоят из ряда стадий, последовательность проведения которых определена в законе.

Опыт муниципальной и земельной реформы показал, что в России созданы правовые основы регулирования земельных отношений, позволяющие органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др.

В то же время в нормативных актах субъектов Российской Федерации нет единого подхода к выделению и группированию полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. Одни акты содержат две, другие - три группы полномочий. Подавляющая часть законов Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативных актов местного самоуправления придерживается установленной в Конституции РФ бинарной модели полномочий (собственных и делегированных)[10].

В федеральном законодательстве применительно к земельным отношениям зафиксированы следующие полномочия органов местного самоуправления: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации (ст. 27 Водного кодекса РФ); издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством (ст. ст. 2, 43, 79 Лесного кодекса РФ); подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятие решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем (ст. 8 Градостроительного кодекса РФ[11]); распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Перечни полномочий местного самоуправления, включенные в федеральные законы и в законы субъектов Федерации, в основном совпадают. При этом в правовых актах субъектов Федерации полномочия местного самоуправления, как правило, сгруппированы по отраслям. В целом же можно утверждать, что российское законодательство характеризуется значительными пробелами в части установления системы взаимосвязанных, взаимно согласованных полномочий местного самоуправления в различных нормативных актах.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК РФ.

К полномочиям органов МСУ в области земельных отношений относятся

1) Изъятие земельных участков для муниципальных нужд;

2) Установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

3) Разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

4) Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

5) Иные полномочия.

В целом ЗК РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель; установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33); установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72); управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель[12].

Анализируя полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, можно установить, что п. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ[13] (регламентирующий исключительную компетенцию этих органов) не упоминает непосредственно те или иные полномочия в земельной сфере. В то же время ряд перечисленных в названной статье полномочий, безусловно, влияет на земельные отношения:

«...2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах...

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности».

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений определены более детально в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований нет.

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т.д.[14]

Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Федерации определяют полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности. Как правило, это управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом; разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета; разработка планов и программ развития территории и поселений; обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы. Компетенция исполнительно-распорядительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа местного самоуправления.

Структура полномочий и их правовая природа определяются характером подлежащих регулированию общественных отношений, с учетом того что в состав территорий поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.