Державно-владних відносин у сучасній Україні

Актуальність дослідження. Демократичний розвиток України, поза сумнівом, - є цивілізаційний процес об'єктивного характеру. Але стратегія подальшої демократизації українського суспільства, формування сучасної конкурентоспроможної держави потребує створення оптимальної інституціональної моделі державно-владних відносин, яка спиратиметься на демократичні процедури та механізми. У сучасній Україні складність ситуації щодо поглиблення демократичності й підвищення ефективності державної влади зумовлена низкою чинників, які перешкоджають утвердженню демократичних цінностей та знижують довіру населення до влади. Це, зокрема:

• відсутність дієвих механізмів політичної відповідальності суб'єктів державної влади, їх підзвітності громадянам;

• непрозорість владно-управлінських відносин;

• низька політична й управлінська культура та низький рівень дотри-

мання законності;

• зростання конфліктності в середовищі політичної еліти та в суспільстві на ґрунті різновекторних ціннісних орієнтирів;

• корупція, у тому числі політична, на всіх рівнях влади.

Подолання означених проблем є одним із завдань розбудови демократичного суспільства європейського зразка.

Аналіз наукових досліджень. Мета і завдання статті. Така ситуація надзвичайно актуалізує наукове обґрунтування пошукушляхів та механізмів оптимізації державно-владних відносин в Україні. Від початку 90-х рр. і до сьогодення вітчизняна державно-управлінська наука напрацювала значний масив знань і практичних рекомендацій у цій сфері. Різноманітні аспекти вдосконалення владно-управлінських відносин стали предметом досліджень вітчизняних науковців. Зокрема, значним внеском у вирішення зазначеної наукової проблеми стали праці: провідних вітчизняних юристів В.Б.Авер'янова, М.І.Козюбри [3], Н.Р.Нижник [7], М.І.Ставнійчук [11], В.М.Шаповала [14]; політологів - В.П.Горбатенка [4; 9], В.А.Ребкала [8; 10], В.А.Шахова [15]; фахівців з державного управління - В.Д.Бакуменка [1; 6], О.Л.Валевського [2; 10], Ю.Г.Кальниша [5; 10], В.В.Токовенко [12]; а також цілого ряду науковців Національного інституту стратегічних досліджень [13]. Однак динамічність і специфіка сучасного вітчизняного державотворчого процесу постійно висувають на порядок денний наукових досліджень нові завдання.

Метою дослідження, результати якого викладено в цій статті, є висвітлення актуальних політико-правових механізмів удосконалення державно-владних відносин у сучасній Україні.

Завдання дослідження:

• визначити проблеми, які заважають ефективному функціонуванню системи державно-владних відносин у сучасній Україні;

• окреслити політико-правовімеханізми вдосконалення державно-владних відносин в Україні з урахуванням особливостей поточного моменту вітчизняного державотворчого процесу.

Виклад основного матеріалу дослідження. Головний виклик, який постав перед Українською державою в сучасних умовах, - зростаюча політична конфліктність. Вона спостерігається в багатьох сферах суспільного життя та владних відносин. Найбільш загрозливим зараз є становище, що склалося внаслідок непродуманих кроків Конституційної реформи 2004-2005 рр. на рівні вищого ешелону державної влади. Процес формування та діяльності влади у нових конституційних умовах виявив низку проблем, що негативно вплинули на можливості реалізації відповідних прав громадян та принципів діяльності влади:

1. Неузгодженість щодо обсягу повноважень та механізмів їх реалізації вищими інститутами влади. Конституція України не дає відповіді на питання, яким чином мають узгоджувати політичні позиціїПрезидент України, з одного боку, і коаліція депутатських фракцій та уряд - з іншого. Відсутність у Конституції України положень про узгодження політичних позицій вищих владних інститутів створила цілком реальну небезпеку виникнення конфліктів на цьому ґрунті, конкуренції за можливість реалізації державно-владних повноважень, спроб обмеження повноважень одного інституту іншим. Наприклад, повноваженняПрезидентаУкраїни, зокрема визначеніст. 102, та пп. 3, 17 ч. 1 ст. 106 (керівництво у сферах зовнішньої політики, національної безпеки і оборони), передбачають їх реалізацію через систему органів виконавчої влади. Водночас протягом діяльностіобох останніх урядів (В.Януковича іЮ.Тимошенко) у зазначених сферах неодноразово спостерігалися конфлікти між главою держави і урядом (відповідно парламентською коаліцією), що зрештою призвели до прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України" (2008 р.) у редакції, що значною мірою суперечить чинному конституційномурозмежуванню повноважень парламенту, урядуі глави держави, провокує нестабільність у політичному житті країни і ставить під загрозу національні інтереси. За цих умов вироблення узгоджених політичних рішень і реалізація послідовного політичного курсу Української держави залежить переважно від політичної волі цих владних інститутів і їх готовності до компромісів. Протягом першого періоду діяльності влади в новому конституційному форматі гостро виявилася проблема неврегульованостіпроцедур взаємодії між Президентом, Кабінетом Міністрів України та парламентською коаліцією. Першими виникли конфлікти навколо: процедури призначення і звільнення Президентом за поданням Кабінету Міністрів голів місцевих державних адміністрацій; порядку скріплення актів Президента України підписамиПрем'єр-міністра та профільного міністра і правами сторін у цьому процесі; реалізації Президентом свого права зупиняти дію актів Кабінету Міністрів; порядку та процедури звільнення Верховною Радою міністрів, призначених за конституційною квотою Президента України. Неврегульованість зазначених питань Конституцією і чинним законодавствам за умов різних, подекуди протилежних, підходів до тлумачення відповідних положень Конституції різними владними інститутами, спричиняє виникнення перманентних конфліктів, тим самим знижуючи ефективність дій системи влади в цілому.

2. Недосконалість процедур формування парламентської коаліції та засад функціонування депутатських фракцій, наявність можливостей для викривлення волевиявлення громадян. Конституція містить лише загальні положення щодо формування коаліції у Верховній Раді України. Процедури створення і припинення діяльності коаліції містяться в Регламенті Верховної Ради України, який затверджується Постановою Верховної Ради. Це дає можливість діючій у Парламенті коаліції переглядати умови своєї діяльності простою більшістю голосів. Така ситуація відкриває можливість для довільного коригування політичними силами норм Конституції, створення умов для вільного переформатування коаліцій залежно від поточної політичної кон'юнктури, внаслідок чого відкриваються можливості для втрати зв'язку політичної структури Верховної Ради з результатами виборів і відповідно ревізії народного волевиявлення. Конституція України не передбачає закріплення зв'язку між програмою діяльностіпарламентської коаліції та програмоюдій сформованого нею Кабінету Міністрів, а також корекції останньої у зв'язку з розширенням чи зменшенням складу коаліції.

3. Недоcконалість процедур формування персонального складу Кабінету Міністрів України. Норми Конституції щодо процедури формування уряду парламентською коаліцією є недосконалими і припускають виникнення конфліктних ситуацій. Унаочненням є ситуація, яка виникла у процесі формування антикризової коаліції та уряду і надала підстави для дискусій з приводу наявності підстав у Президента для розпуску Верховної Ради України та проведення позачергових виборів. Подібні наслідки може мати невизначеність у Конституції критеріїв, за якими Кабінет Міністрів вважається сформованим. Конституція України містить лише загальні принципи формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України та формування коаліцією Кабінету Міністрів. Водночас у Конституції не дається відповіді на питання, чи можуть бути членами уряду представники партій і блоків, які не входять до складу коаліції. Внаслідок неврегульованості цього питання відкриваються можливості для порушення визначеного Конституцією принципу формування уряду коаліцією депутатських фракцій, і, відповідно, викривлення волевиявлення громадян, посилюються інші негативні наслідки. Серед підстав припинення діяльності уряду немає такої, як припинення діяльності коаліції, що його сформувала. Виникнення подібної ситуації внаслідок переформатування чи розпаду коаліції є не лише теоретично можливим, а й цілком реальним, що було підтверджено черговим витком парламентської кризи внаслідок виходу з коаліції лише двох народних депутатів. Одним із дієвих механізмів удосконалення державно-владних відносин на вищому рівні влади і водночас головним і необхідним компромісом у політичній сфері був покликаний стати Універсал національної єдності, підписаний влітку 2006 р. за ініціативи Президента України. Укладання своєрідного політичного договору мало відкрити шлях до співпраці політичних сил, які здобули державно-владні повноваження як результат цілком демократичних виборів. Однак подібна форма політичного діалогу не спрацювала як механізм удосконалення державно-владних відносин, перш за все через низьку політичну культуру учасників державотворчого процесу. Тому з метою вирішення окреслених проблем Президент України в межах визначеної Конституцією правосуб'єктності ініціював у 2007 р. процес удосконалення конституційних змін. Складовою цих змін є визначення статусу та повноважень інституцій державної влади і докладного окреслення процедурних питань їх діяльності та взаємодії. З огляду на недосконалість чинної Конституції надзвичайно важливу роль на сучасному етапі відіграє Конституційний суд України, якому доводиться виступати арбітром у тлумаченні положень Конституції, з приводу яких виникли міжінституційні конфлікти, а також стосовно законодавчих актів, що прийняті на основі цих положень. Однак при цьому Конституційний суд України починає відігравати невластиву йомуроль політичного актора. Лишень уявімо собі, що арбітр на футбольному полі не тільки слідкував би за дотриманням правил гри, а й періодично грав за ту чи іншу команду! Принциповим моментом у конституційному процесі є те, що без удосконалення Конституції на рівні вищих владних інститутів навряд чи доцільно переходити до другої фази конституційного процесу - реформування рівня місцевої влади та органів самоврядування. Інакше доведеться мати справу з розбалансованістю системи влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Крім того, майбутні зміни щодо місцевого рівня мають узгоджуватися з планами проведення адміністративно-територіальної реформи, перспективи якої досі залишаються невизначеними. Негативними з точки зору демократії особливостями ситуації, що склалася навколо подальшого розвитку конституційної реформи, також є: практично повне виключення відповідними владними інститутами з цього процесу громадянського суспільства, ігнорування громадської думки та різне бачення пріоритетів продовження конституційної реформи різними політико-владними інститутами, їх намагання використати процес внесення подальших змін до Конституції у власних політичних цілях. У таких умовах надзвичайно зростає роль глави держави як гаранта Конституції та дотримання прав і свобод громадян в Україні. Основними механізмами впливу Президента України на процес розвитку політичної системи та вдосконалення системи державно-владних відносин України у напрямі ефективності й демократії є:

• максимально ефективне використання повноважень, забезпечення їх достатності для виконання конституційних функцій глави держави;

• підтриманняпостійної комунікації з громадянами, структурами громадянського суспільства - як через засоби масової інформації, так і безпосередньо;

У нових умовах принципово оновилися конституційно-правові та інституційні засади діяльності українського парламенту. Ключовою ознакою Верховної Ради України, поруч із збільшенням владних повноважень та фракційною структуризацією, став її поділ на депутатську більшість (коаліцію депутатських фракцій), створену на конституційній основі, та депутатську меншість (парламентську опозицію). Водночас законодавче унормування прав парламентської опозиції досі відсутнє; процедури взаємодії коаліції і опозиційної меншості не врегульовані належним чином; відсутні демократичні традиції співіснування коаліції та опозиції. Тому на часі законодавче визначення прав і гарантій діяльності парламентської опозиції, принципів і процедур її взаємодії з більшістю. Це покликано стабілізувати роботу Верховної Ради України, підвищити ефективність законотворчого процесу, забезпечити представлення у процесі законотворення інтересів тих виборців, які голосували за парламентські політичні сили, не представлені в коаліції. Нагальною потребою є вироблення принципів взаємовідносин між різними політичними силами в коаліційній більшості та опозиційній меншості з метою налагодження ефективної роботи коаліції та опозиції, більш відкритому характері їх діяльності, дотриманні ними принципів демократії. В умовах слабкості коаліції і, тим більше відсутності у Верховній Раді постійної конституційної більшості, саме від результативності взаємодії парламентської коаліції та опозиційної меншості залежить ефективність політичних і економічних змін та демократичних перетворень у суспільстві. Важливою проблемою у процесі вдосконалення системи державно- владних відносин є визначення основних критеріїв і механізмів забезпечення ефективності державного управління. За сучасних умов ефективність державного управління слід розглядати як цінність морального порядку поряд з такими чинниками, як раціональність, продуктивність, демократизм, справедливість, професіоналізм та ін. Слід подолати обмежену логіку однобічного економізму, яка зумовлює ототожнення системної трансформації суспільства і ринкових перетворень економіки, коли ефективність управління визначається співвідношеннямдосягнення мети за найменших фінансових затрат. Суто економічна ефективність може не тільки не збігатися з ефективністю державного управління як цілісною характеристикою функціонування політико-правової системи, а й принципово суперечити їй. Соціально ефективне управління повинне враховувати рівень продуктивності праці, темпи і масштаби приросту на- ціонального багатства, рівень життя населення згідно зі стандартами розвинених країн, стабільність суспільних відносин. Регулюючим чинником управлінської діяльності виступає право. Тому надзвичайно важливим питанням є забезпечення державно-правової ефективності. Від неї залежить якість організаційної ефективності управління, що дозволяє швидко і з найменшими затратами досягти поставленої мети - модернізації країни, досягнення політичних, економічних та соціальних європейських стандартів. Проблема насамперед у тому, що в чинній Конституції України відсутній термін "адміністративна послуга", тому дане поняття має тлумачитися в контексті ідеології державного управління як системи, спрямованої на надання послуг населенню, та потребує законодавчого закріплення. У розвинених демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: "Хартії громадян" у Великобританії, "Хартії державних службовців" в Італії, "Хартії клієнтів" у Бельгії тощо. Запровадження стандартів публічних послуг разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту у Європі вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних публічних послуг однакового рівня та якості. У зв'язку з цим одним з ключових напрямів адміністративних реформ, проведених у країнах розвиненої демократії, було запровадження оціню- вання ефективності роботи органів влади співвідносно з якістю надання публічних послуг. Конкретні критерії ефективності діяльності органів влади щодо надання послуг мають певні відмінності в кожній країні, спільними для них є універсальні принципи побудови відносин між державою та громадянами. Критерії оцінки результативностідіяльності органів державного управління є також інструментом підвищення ефективності взаємодії органів публічної влади з громадськістю. Вони демонструють, наскільки результативно працює орган місцевої влади, за якими напрямами та в якому обсязі він використав наявні фінансові ресурси. Завдяки цим критеріям громадськість має можливість контролювати діяльність влади. Система влади і державного управління, що була сформована в Україні за доби незалежності, має суттєві недоліки, головним з яких є надмірна централізація влади та відсутність реальної самостійності територіальних громад у вирішенні проблем місцевого значення. Запровадження політичної реформи передбачає суттєві зміни не тільки у співвідношенні трьох гілок влади та зміни форми правління, а й доповнення цих змін адміністративною реформою та зміцненням системи місцевого самоврядування. Здійснення такої масштабної модернізації системи державного управління вимагає виважених підходів, рішень та відповідного часу. Адміністративна реформа урозвинених демократичних країнах- довготривалий, постійний процес, адже кожна нова ситуація вимагає змін, удосконалень, кращої якості надання послуг та функціонування державної служби. Мета адміністративної реформи - поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить утвердження України як розвиненої, правової, цивілізованої, конкурентоспроможної європейської держави з високим рівнем життя, соціальних стандартів та демократії. Досягнення цього вимагає приведення державних та урядових інституцій у відповідність з новою політичною системою та європейськими стандартами публічного адміністрування. В Україні адміністративна реформа реалізовувалася лише в частині реформування центральних органів виконавчої влади. На сучасному етапі у зв'язку з проведенням політичної реформи постають нові завдання щодо широкої, виваженої та поетапної адміністративної реформи. Ключовими серед цих завдань є такі:

• законодавче розмежування повноважень управління різних гілок влади на найвищому політичному рівні;

• розподіл адміністративних і політичних функцій у системі виконавчої влади;

• перебудова системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом з метою уникнення дублювання повноважень і функцій, оптимізації їх структури;

• децентралізація функцій державного управління, передача повноважень та відповідних ресурсів від центральних до місцевих органів влади з метою сприяння формуванню економічно самодостатніх територіальних громад;

• правове врегулювання питань надання публічних адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, чітке розмежування відповідальності за надання послуг громадянам між різними рівнями публічної влади;

• зміна статусу місцевих державних адміністрацій і перетворення їх з органів, що виконують програми соціально-економічного розвитку самоврядних територій, на органи виконавчої влади, які здійснюють контрольнонаглядові функції;

• розроблення і запровадження механізмів відповідальності посадових осіб і органів місцевого самоврядування.

Висновки:

1. Аналіз процесів становлення сучасної політичної системи України дає змогу зробити висновок, що розвиток політичної системи України та системи державного управління відбувається у вимірах сучасної демократії. Проте конституційна реформа спричинила цілу низку проблем, без вирішення яких неможливий подальший розвиток політичної системи з точки зору гарантування її ефективності й легітимності, реалізації національних інтересів і суверенітету народу. Україна не може дозволити собі втрачати час. Відповідальність всіх політичних сил - вирішення проблем ефективності влади уже в найближчому майбутньому.

2. Досвід демократичного розвитку показує, що найбільш ефективним засобом регулювання й удосконалення державно-владних відносин є застосування політико-правових механізмів, які полягають у спільному (бажано консенсуальному) виробленні суб'єктами державно-владних відносин, за участі інших зацікавлених сторін, відповідних політичних рішень з наступним закріпленням їх у правовому полі держави.

3. Нормативно-правове забезпечення раціональної системи державно- владних відносин як на рівні державного управління, так і місцевого самоврядування має здійснюватися, зокрема, через розробку, прийняття та подальше вдосконалення норм чинної Конституції України і відповідних законів: "Про Президента України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про парламентську опозицію", "Про державну службу", "Про політичні партії", "Про об'єднання громадян", "Про місцеве самоврядування в Україні". Ці закони мають унормувати розмежування державно-владних повноважень та механізми взаємодії вищих органів державної влади, центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; процедури місцевих референдумів, ініціатив, слухань та інших форм волевиявлення населення; порядок вирішення питань адміністративно-територіального устроюУкраїни тощо.

4. Ефективній реалізації реформ на даному етапі сприятимуть три основних чинники: чітка і послідовна політична позиція Президента України, стабільна й ефективна робота вітчизняного парламенту та підтримка реформи як політичною елітою, так і населенням.

Ігор Бондаренко,

аспірант кафедри державної політики

та управління політичними процесами НАДУ