Координації політики європейської інтеграції України

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Зважаючи на розробку нової "базової угоди", в результаті підписання якої має відбутися значне поглиблення двосторонніх відносин між Україною та ЄС, і враховуючи відсутність ефективно діючої системи координації реалізації політики європейської інтеграції, виникла нагальна потреба реформування інституційної системи координації реалізації політики європейської інтеграції та створення ефективного механізму моніторингу реалізації політики європейської інтеграції в Україні. При цьому надзвичайно актуальним є дослідження на підставі аналізу чинного законодавства можливих шляхів реформування інституційної системи у цій сфері, зокрема визначення місця в системі органів державної влади, основних завдань, функцій і повноважень центрального координаційного органу реалізації політики європейської інтеграції України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Особливу цінність для даної роботи становлять праці В.Г.Буткевича, В.А.Василенка І.А.Грицяка, М.М.Микієвича, О.Ю.Оржель, К.В.Смирнової, С.В.Шевчука, в яких досліджуються особливості правового регулювання європейської інтеграції. Безпосередньо вивченню питань координації політики європейської інтеграції присвячено низку праць I.В.Кравчук. Крім того, серед зарубіжних науковців питання координації політики європейської інтеграції вивчали Я.Гонцяж, Х.Кассім, А.Новак-Фар, Б.Г.Петерс, В.Райт, Д.Ф.Хефнер. Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячується стаття. Незважаючи на значну кількість праць, присвячених дослідженню питань європейської інтеграції, її правовим та управлінським аспектам, поза увагою науковців залишилися питання комплексного аналізу перспектив та шляхів реформування інституційної системи координації політики європейської інтеграції України, яке досліджується в цій статті.

Формулювання мети статті. Основною метою даного наукового дослідження є визначення можливих шляхів реформування інституційної системи координації політики європейської інтеграції в органах виконавчої влади України, прогнозування та аналіз ефективності діяльності, а також виявлення проблем, що можуть виникнути під час роботи такої системи, відповідно до запропонованих змін.

Виклад основного матеріалу дослідження. На нашу думку, сьогодні існує кілька шляхів і можливих варіантів реформування інституційної системи координації політики європейської інтеграції в органах виконавчої влади України, а саме:

1) посилення ролі структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, до відання якого належать питання європейської інтеграції, та утворення консультативно-дорадчого допоміжного органу при Кабінеті Міністрів України (далі - КМУ);

2) створення окремого органу державної влади в системі центральних органів виконавчої влади (далі - ЦОВВ).

Пропонуємо детальний аналіз кожного із зазначених варіантів.

1. Першочерговим і вкрай необхідним заходом нашляху реформування та удосконалення механізмів державного управління реалізацією політики європейської інтеграції в Україні, на нашу думку, є реорганізація та посилення ролі структурного підрозділу Секретаріату КМУ, до відання якого належать питання європейської інтеграції. У цьомунапрямі досягнуто значного поступу з ухваленням постанови КМУ від 16 липня 2008 року № 649 "Про утворення Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції" [1]. Відповідно до п. 1 даної постанови у структурі Секретаріату Кабінету Міністрів України утворюється Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції на базі Управління з питань європейської інтеграції, яке ліквідується. На нашудумку, це рішення уряду є досить прийнятним і конструктивним, а також таким, що не потребує значних законодавчих та інституційних змін і фінансових витрат. Ухвалення даної постанови вимагає здебільшого лише розробки положення про Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції. Неабияке значення для успішного функціонування новоствореного Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції матиме перелік його повноважень, які мають бути закріплені в положенні про нього. Аналізуючи положення ч. 2 ст. 19, ч. 1, 2 ст. 22, ч. 1, 2 ст. 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 р. № 279-VI (279-17) [2], п. 2 § 100 гл. 1 розд. 11 Регламенту КабінетуМіністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 [3], пп. 3, 4 Тимчасового положення "Про Секретаріат Кабінету Міністрів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від6 травня 2000 р. №761 [4], можна дійти висновку, що даний підрозділ Секретаріату може бути наділений досить широкими повноваженнями та виконувати значну кількість важливих функцій із координації політики європейської інтеграції України. Однак, зважаючи на те, що основними ключовими функціями його мають стати координація, контроль та спрямування діяльності ЦОВВ у сфері реалізації політики європейської інтеграції, проблемним може бути питання щодо можливості надання доручень ЦОВВ. Оскільки відповідно до ст. 44 Закону України "Про КабінетМіністрів України" від 16 травня 2008 року № 279-VI (279-17) [2] правом координувати діяльність членів Кабінету Міністрів України наділено Прем'єр-міністра України. Крім того, під час розробки положення про Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції, на нашу думку, нормо проектувальники обов'язково, серед іншого, повинні передбачити функції щодо:

1) організації підготовки та проведення засідань Ради та Комітету з питань співробітництва між Україною та європейськими співтовариствами (Європейським Союзом), підкомітетів, робочих груп тощо;

2) забезпечення діяльності українських частин Ради та Комітету з питань співробітництва між Україною та європейськими співтовариствами (Європейським Союзом) (виконання функцій їх секретаріатів);

3) забезпечення діяльності Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;

4) розробки в межах своїх повноважень проектів нормативно-правових актів з питань європейської інтеграції, у тому числі стратегій, програм, щорічних планів заходів із реалізаціїполітики європейської інтеграції;

Виконання всіх вищеперерахованих функцій вимагатиме значного кадрового потенціалута часу. При цьомупозитивом є також те, що відповідно до постанови КМУвід 16 липня 2008 р. №649 "Про утворення Координаційного бюро європейськоїта євроатлантичної інтеграції" [1] значно збільшиться штат (на 40 одиниць - п. 2 постанови) структурного підрозділу Секретаріату КМУ, до відання якого належатимуть питання європейської інтеграції, і налічуватиме 70 штатних одиниць. Однак, зважаючи на значну кількість повноважень та функцій Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції, консультативно-дорадчі функції, а також із розробки проектів стратегій, планів дій та інших програмних документів з європейської інтеграції можуть залишитись поза увагою і виконуватимуться лише формально. На нашу думку, необхідним є створення наукового консультативно-дорадчого органупри КМУ, який може бути утворено відповідно до ст. 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 р. №279-VI (279-17) [2]. Такий орган виконуватиме: консультативно-дорадчі функції, зокрема для ЦОВВ, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; а також з розробки програмних документів, а саме - готуватиме проекти стратегій, планів дій та інших програмних документів з європейської інтеграції. Кадровий потенціал такого органу не належатиме до державних службовців, а отже, це дасть змогу на постійній основі залучити до роботи науковців, молодь, підприємців, широке коло фахівців неурядових організацій, неза- лежних експертів, неурядових організацій. Крім зазначеного, особливу увагу хотілося б звернути і на те, що до повноважень новоствореного Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції відповідно до його назви належатимуть питання координації не лише європейської інтеграції, а й євроатлантичної. Однак поєднання в одному Координаційному бюро функцій щодо координації реалізації політики і європейської, і євроатлантичної інтеграції є недоцільним, оскільки ці два напрями інтеграції прямо не залежать один від одного і, на нашудумку, повинні реалізовуватись окремо та розмежовуватись. При цьому варто зауважити, що до повноважень Управління з питань європейської інтеграції Секретаріату КМУ, що ліквідується, питання євроатлантичної інтеграції не належали. І це вважали позитивом значна кількість як вітчизняних, так і іноземних науковців та політичних діячів. Крім того, такої практики в переважній більшості країн Центральної та СхідноїЄвропи не існувало.

2. Варіант створення центрального органу виконавчої влади, на нашу думку, є найоптимальнішим, хоча за даних умов і найскладнішим у його реалізації. Адже задля його втілення в життя необхідними будуть значні законодавчі зміни та перегляд повноважень ЦОВВ щодо реалізації політики європейської інтеграціїУкраїни. Вбачається, що одними із найважливіших функцій даного органу мали б бути координація, контроль та спрямування діяльності органів виконавчої влади із реалізації політики європейської інтеграції України. Однак, аналізуючи положення ст. 44 ЗаконуУкраїни "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 р. № 279-VI (279-17) [2], можна дійти висновку, що правом координувати діяльність членів Кабінету Міністрів України наділено лише Прем'єр-міністра України. Отже, реалізація вищеперерахованих функцій можлива лише після внесення відповідних змін у чинне законодавство. Важливо відзначити, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 46 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 21 грудня 2006 р. № 514-V [5] (втратив чинність) в нашій державі існувала практика, коли Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України згідно з розподілом повноважень мали право координувати роботу міністерств, спрямовувати, координувати та контролювати діяльність інших центральних органів виконавчої влади, що належали до сфер їх спрямування та координації, місцевих органів виконавчої влади. На нашу думку, дана практика було досить вдалою і могла б бути збережена, принаймні щодопитань європейської інтеграції. Найоптимальнішим при цьомубуло б, якщо б центральний орган виконавчої влади з європейської інтеграції очолював би сам віце-прем'єр-міністр, до компетенції якого належать питання європейської інтеграції. Стосовно інших повноважень запропонованого центрального органу виконавчої влади із європейської інтеграції, то, на нашу думку, основна частина запропонованихфункцій Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції (пп. 4, 8-13) повинна перейти до новостворюваного органу, крім пп. 1-3, 5-7. Саме ж Координаційне бюро європейської та євро-атлантичної інтеграції у разі створення центрального органу виконавчої влади із європейської інтеграції повинно бути реорганізовано відповідно до розподілу повноважень між ним і центральним органом виконавчої влади з європейської інтеграції. Вбачається, що даний варіант можна реалізувати як і після визнання України як країни-кандидата до членства в ЄС, так і до того з моменту підписання нової посиленої угоди, що передбачатиме, серед іншого, створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших досліджень. Підсумовуючи викладене, можна відзначити, що на сьогодні існує кілька шляхів та можливих варіантів заходів із реформування інституційної сис- теми координації політики європейської інтеграції в органах виконавчої влади України, з яких найоптимальнішими, на нашу думку, є: 1) посилення ролі структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, до відання якого належать питання європейської інтеграції, та утворення консультативно-дорадчого допоміжного органу при КМУ; 2) створення окремого органу державної влади в системі центральних органів виконавчої влади. Першочерговим і вкрай необхідним, а також таким, що не потребує значних законодавчих та інституційних змін, на сьогодні є захід із реформування та посилення ролі структурного підрозділу Секретаріату КабінетуМіністрів України, до відання якого належать питання європейської інтеграції, та утворення консультативно-дорадчого допоміжного органу при КМУ. Наступним кроком може бути створення окремого органу державної влади в системі центральних органів виконавчої влади, що здійснюватиме координацію реалізації політики європейської інтеграції в Україні. На нашу думку, такий захід може бути реалізований за умови значного поглиблення двосторонніх відносин, зокрема визнання України як країни-кандидата до членства в ЄС, створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС. Як показує досвід країн Центральної та Східної Європи, цей захід є найоптимальнішим та найефективнішим. Проте, аналізуючи чинне законодавство України, можна відзначити, що його реалізація потребуватиме значних законодавчих та інституційних змін.

Олена Жадько,

аспірант кафедри європейської інтеграції НАДУ