Вільний рух осіб

Вільний рух осіб є однією з основних свобод внутрішнього ринку, що охоплює простір без внутрішніх кордонів, в якому ця свобода забезпечується згідно з положеннями права Європейського Союзу.

Громадянство Європейського Союзу виступає основоположним статусом громадян держав-членів при здійсненні ними свого права вільно пересуватися в межах ЄС. Громадян Європейського Союзу, що користуються свободою пересування, можна розділити на дві категорії: 1) економічні резиденти, і 2) не-економічні резиденти.

Категорія економічних резидентів представлена:

1) працівниками-мігрантами[31], що здійснюють реальну і ефективну[32] найману трудову діяльність і одержують за роботу заробітну плату або іншу винагороду[33];

2) не найнятими працівниками-мігрантами, тобто особами, що займаються самостійною економічною діяльністю (на умовах самозайнятості) без утворення юридичної особи або діяльністю у якості індивідуального підприємця;

3) особами, що займаються господарською (у тому числі підприємницькою) діяльністю з утворенням юри­дичної особи або діяльністю у якості індивідуального підприємця[34];

4) іншими працівниками: особами, що шукають роботу (work-seekers)[35]; працівниками з частковою зайнятістю (part-time workers)[36]; безробітними працівниками (unemployed work­ers)[37]; працюючими студентами (student-workers)[38]; працівниками, що досягли віку, який дає право на пенсійне забезпечення (retired workers)[39]; працівниками, які протягом обмеженого періоду здійснюють свою діяльність на території іншої держави-члена ЄС, ніж в тій, в якій вони працюють постійно (posted workers)[40].

Категорія не-економічних резидентів[41] представлена:

1) студентами, що мають громадянство держави-члена і не мають в своєму розпорядженні це право відповідно до інших положень законодавства Співтовариства (тобто не здійснюють в даний час або раніше економічної діяльності або не належать до сім'ї працівника-мігранта), а рівно подружжям студентів і їх дітьми;

2) пенсіонерами, тобто особами, що досягли віку, що дає право на пенсійне забезпечення згідно з законодавством приймаючої держави-члена[42];

3) іншими громадянами ЄС (Union citizens)[43].

Як до категорії економічних, так і до категорії не-економічних резидентів належать члени їх сімей (чоловік, дружина); особа, що має з громадянином ЄС зареєстроване партнерство, за умови, що приймаюча держава-член визнає його еквівалентним шлюбу; прямі нащадки (громадянина, її(його) чоловіка(дружини) або партнера), що не досягли 21 року або є утриманцями; родичі по висхідній лінії, що знаходяться на утриманні працівника і її(його) чоловіка (дружини) або партнера[44], не зважаючи на їх громадянство[45].

Зміст свободи пересування і мешкання громадян ЄС рівною мірою є однаковим як для економічних, так й для не-економічних резидентів і членів їх сімей (хоча наявність деяких специфічних рис для них визначена Судом ЄС). Разом з тим, треба мати на увазі особливості для осіб, що займаються господарською (у тому числі підприємницькою) діяльністю з утворенням юри­дичної особи або здійснюють свою діяльність у якості індивідуального підприємця – для них свобода пересування полягає у свободі заснування, тобто у праві громадян або комерційних юридичних осіб (господарських товариств) з однієї держави-члена відкривати власну справу і займатися само­стійною господарською діяльністю на постійній основі в інших державах-членах Європейського Союзу (див. нижче).

Згідно із ст. 39 (45)[46] Договору про заснування Європейського Співтовариства, усередині Союзу забезпечується вільне пересування працівників-мігрантів, що передбачає скасування будь-якої дискримінації за ознакою національного громадянства між працівниками держав-членів з питань трудової діяльності, заробітної плати та інших умов праці. Ця свобода включає право:

1) приймати реально пропоновану роботу;

2) вільно пересуватися з цією метою по території держави-члена;

3) проживати на території будь-якої з держав-членів для здійснення там трудової діяльності;

4) залишатися на території держави-члена після здійснення там трудової діяльності.

Виключення з принципу вільного пересування працівника-мігранта міститься в тій же статті (п. 4) Договору, згідно з якою свобода пересування не поширюється на публічну службу[47].

Закріплені на рівні засновницького договору права конкретизується актами вторинного права. Так, з тексту Регламенту 1612/68 Ради від 15 жовтня 1968 р. «Про свободу пересування працівників в Співтоваристві» право приймати реально пропоновану роботу полягає в можливості займати робочі місця, що є в наявності, на території іншої держави на однакових засадах з громадянами цієї держави (ст. 1). При цьому громадянинові держави-члена, що здійснює пошук роботи по найму на території іншої держави-члена, належить надавати в ній таке ж сприяння, яке надається службами зайнятості в даній державі своїм власним громадянам, що здійснюють пошук роботи (ст. 5). Залучення і заняття працівником-мігрантом посади в державі-члені не повинні обумовлюватися медичними, професійними або іншими критеріями, які є дискримінаційними за ознакою громадянства порівняно з тими, які застосовуються до громадян інших держав-членів, що бажають здійснювати подібну діяльність (ст. 6). Згідно з тою ж статтею, громадянин, який одержав пропозиції на своє ім'я від працедавця в державі-члені, іншій ніж та, де він постійно проживає, може бути підданий перевірці професійної придатності, якщо працедавець прямо обумовлює це у пропозиції щодо роботи.

Право громадян ЄС, у тому числі і працівників-мігрантів, вільно пересуватися територією держав-членів і проживати, зокрема, для здійснення трудової діяльності, конкретизується Директивою 2004/38 Європейського Парламенту і Ради від 29 квітня 2004 року «Про право громадян Союзу і членів їх сімей вільно пересуватися і проживати на території держав-членів».

Право мешкання на території держав-членів громадян ЄС можна диференціювати залежно від терміну перебування:

1. Право мешкання до трьох місяців.Надає можливість громадянинові Союзу, а також членам його сім'ї, які не мають громадянства якої-небудь з держав-членів, згідно із ст.ст. 4 і 5 даної Директиви в'їжджати в інші держави-члени за наявності посвідчення особи або дійсного паспорта, не маючи при цьому в'їзної або виїзної візи[48]. Якщо у відповідних громадян немає необхідних документів, то приймаюча держава-член повинна, перш ніж їх вислати з країни, надати їм всі можливості для отримання цих документів. Приймаюча держава-член може зажадати від відповідних осіб інформувати про їх присутність в країні в розумний і недискримінаційний термін.

2. Право мешкання понад шість місяців. Наявність такого права є умовним і передбачає, окрім наявності вищезазначених документів, заняття економічною діяльністю (на умовах найманої праці або самозайнятости); володіння достатніми коштами і медичною страховкою, щоб під час свого перебування не стати тягарем для соціальних служб приймаючої держави-члена. Для студентів є умова зарахування до публічної або приватної установи, що акредитована або фінансується приймаючою державою-членом на підставі законодавства або адміністративної практики останньої, для проходження там навчання з відривом від роботи, включаючи професійне навчання, і наявність достатніх коштів та медичної страховки. Нарешті, таким правом користуються члени сім'ї громадянина Союзу, який підпадає під одну з вищезазначених категорій (ст.7).

Держави-члени можуть зажадати від громадян Союзу реєстрації в компетентних органах у строк не менше трьох місяців з дня прибуття. Що ж до членів сімей громадян Союзу, які не є громадянами якої-небудь держави-члена, то вони повинні звертатися за посвідкою на проживання для членів сімей громадян Союзу, що мають силу протягом мінімум п'яти років з дня видачі. Смерть громадянина Союзу, виїзд громадянина Союзу з приймаючої держави-члена, розлучення, анулювання браку або припинення партнерства не впливає на право членів сім'ї, що не є громадянами держави-члена, продовжувати проживати в даній державі-членові з врахуванням певних умов.

3. Право постійного мешкання.Громадяни ЄС і члени їх сімей набувають права постійного мешкання в приймаючій державі-членові після законного безперервного мешкання в неї протягом п'яти років, за умови, що відносно них не приведено до виконання рішення про видворення. Втрачається це право тільки за відсутності особи в приймаючій державі-членові впродовж понад двох послідовних років (ст. 16).

Особливості щодо набуття права постійного мешкання передбачено для найманих чи не найманих працівників-мігрантів, які до закінчення п’ятирічного безперервного мешкання припинили свою діяльність в приймаючій державі-членові, і для членів їх сім'ї.

Згідно із ст. 17 Директиви[49] право постійного мешкання мають:

а) працівник, що досяг пенсійного віку, і який здійснював трудову діяльність протягом останніх дванадцяти місяців і постійно проживав в державі-членові більше трьох років;

б) працівник, який постійно проживав не території даної держави-члена більше двох років і припинив там свою діяльність унаслідок постійної непрацездатності; якщо подібна непрацездатність є результатом виробничої аварії або професійного захворювання, що дають йому право на пенсію, за що інститути даної держави несуть повну або часткову відповідальність, які-небудь умови відносно тривалості мешкання не встановлюються;

в) працівник, який після трьох років постійної роботи і мешкання на території даної держави, здійснює трудову діяльність на території іншої держави-члена, зберігаючи при цьому місце проживання на території першої держави, куди він повертається, як правило, щодня або як мінімум щонеділі.

Члени сім'ї працівника, що проживають спільно з ним на території держави-члена, мають право залишатися в цій державі на постійних засадах, навіть після його смерті. Проте якщо працівник вмирає в період трудової діяльності і до набуття права залишатися на території держави-члена, його члени сім'ї залишаються у ній за умови, що: 1) працівник на момент смерті безперервно проживав на території даної держави-члена протягом як мінімум 2 років; або 2) його смерть була результатом нещасного випадку на роботі або професійного захворювання; або 3) чоловік (дружина), що пережив (ла) втратив (ла) громадянство даної держави в результаті вступу до браку з цим працівником.

Держави-члени видають громадянам Союзу, що мають право постійного мешкання, документ, який засвідчує їх постійне мешкання, а членам сім'ї, що не мають громадянства якого-небудь з держав-членів, – постійну посвідку на проживання протягом шести місяців після подання клопотання. Постійна посвідка на проживання підлягає автоматичному відновленню кожні десять років.

Відповідно до судової практики Суду ЄС, яка перешкоджає державам-членам приймати відносно осіб, що користуються правами згідно з даною Директивою, заходи з довічної забороні в'їзду на територію, слід підтвердити, що громадянин Союзу і члени його сім'ї, що стали об'єктом заборони в'їзду на територію держави-члена, мають право подавати нове клопотання після закінчення розумного терміну, у будь-якому випадку, через три роки після виконання остаточного рішення про заборону в'їзду.

На забезпечення свободи пересування працівників в тому, що стосується, зокрема, освіти дітей, була прийнята Директива 77/486 Ради від 25 липня 1977 р. Про освіту дітей працівників-мігрантів. Ця Директива застосовується до дітей, що виховуються працівником - громадянином іншої держави-члена, де ці діти є резидентами, і для яких шкільна освіта обов'язкова відповідно до законодавства приймаючої держави, в якій працівник здійснює або здійснював професійну діяльність за наймом (ст.1).

Держави-члени відповідно до їх національних умов і правових систем повинні приймати необхідні заходи до забезпечення отримання на своїй території безкоштовної освіти дітьми, включаючи, зокрема, викладання офіційної мови або однієї з мов приймаючої держави, враховуючи специфічні потреби таких дітей (ст. 2).

Свобода заснування регулюється ст.ст. 43-48 Договору про заснування Європейського Співтовариства. Згідно із ст. 43 (49) Договору, свобода заснування включає, по-перше, доступ до діяльності, що не є найманою працею, і здійснення цієї діяльності, а, по-друге, створення підприємств («компаній або фірм»[50]) і управління ними на умовах, визначених законодавством країни заснування для своїх власних громадян. Дана свобода також поширюється і на створення представництв, філій або дочірніх підприємств громадянами однієї з держав-членів, що почали власну справу на території будь-якої з них.

Свобода заснування не є безмежною. Так, її обмеження передбачене нормами первинного права – ст.ст. 45-46 (51-52) Договору про заснування Європейського Співтовариства. Відповідно до них з-під дії положень про свободу заснування виключаються, по-перше, такі види діяльності, які пов'язані в даних державах з участю, навіть епізодичною, в здійсненні публічної влади, а, по-друге, та діяльність, у виконанні якої передбачається створення спеці­ального режиму для іноземних громадян виходячи з міркувань громадського порядку, суспільної безпеки і суспільного здоров'я.

Згідно із ст. 47 (53) того ж Договору в забезпечення доступу до діяльності, що не є найма­ною працею, та до її здійснення приймаються, по-перше, на європейському рівні – директиви, спрямовані на взаємне визнання дип­ломів, сертифікатів і інших свідоцтв, а, по-друге, заходи з координації законодавчих, регламентарних і адміністративних положень держав-членів стосовно доступу до діяльності, що не є найманою працею, і до її здійснення.

На виконання однієї з форм забезпечення реалізації свободи заснування – взаємне визнання дип­ломів, сертифікатів та інших свідоцтв, та на розвиток ст.ст. 40, 47 та 50 Договору сформована розгалужена система нормативно-правового інструментарію, зокрема, Директива Європейського парламенту та Ради 2005/36 від 7 вересня 2007 р. «Про визнання професійної кваліфікації»[51].

Що ж до механізмів координації законодавчих, регламентарних і адміністративних положень держав-членів стосовно доступу до діяльності, що не є найманою працею, і до її здійснення, то мається на увазі, по-перше, уніфікація національного правового регулювання стосовно, перш за все, утворення юридичних осіб, з метою поліпшення взаємного визнання державами їх діяльності, а, по-друге, ухвалення гармонізуючих норм загальноєвропейського рівня, а саме директив і регламентів з метою створення так званих «європейських юридичних осіб».

Дія першого механізму може виявитися неефективною в умовах того, що: 1) юридична особа, яка заснована на території однієї держави, не має права переносити місцезнаходження органів управління в іншу державу, що є членом ЄС, без припинення юридичного статусу і без інших обмежень, що діють в державі-члені; 2) зберігаються істотні відмінності в правовому регулюванні створення і діяльності юридичних осіб в різних державах-членах (з таких питань як ліквідація компаній, система органів управління). Дія другого механізму, за умови створення наднаціональної юридичної особи, юридичну адресу якої можливо розміщувати на всій території ЄС, більш сприятлива. Так, створена ціла система наднаціональних норм, що закріплює функціонування різних організаційно-правових форм європейських юридичних осіб. Мова йде: про Регламент 85/2137 від 25 липня 1985 р. «Про утворення європейського об'єднання із спільною економічною метою», згідно з яким утворення об’єднання переслідує мету не самостійного прибутку, а виключно допомоги господарській діяльності його учасників; про Регламент 2001/2157 від 8 жовтня 2001 р. «Про статус європейського акціонерного товариства», і доповнюючу його Директиву 2001/86 від 8 жовтня 2001 «Про залучення працівників до управління Європейськими АТ», що обумовлюють створення ЄАТ шляхом злиття акціонерних товариств різних держав-членів ЄС чи шляхом їх перетворення у Societas Europaea – «Європейське товариство»; про Регламент 2003/1435 від 22 липня 2003 р. «Про статус європейського кооперативного товариства» і Директиву 2003/72 від 22 липня 2003 р. «Про доповнення статусу європейського кооперативного товариства правилами, що регулюють залучення працівників до управління», де закріплений єдиний правовий механізм, в рамках якого кооперативи, інші юридичні і фізичні особи з різних держав-членів повинні планувати і проводити реорганізацію своєї діяльності в кооперативній формі на рівні Співтовариства, та про цілу низку інших директив, що гармонізують корпоративне законодавство держав-членів.

Свободу пересування і мешкання в межах ЄС мають не лише громадяни Європейського Союзу, але і громадяни третіх країн. Проте обсяг свободи пересування і мешкання для цієї категорії осіб різний. Якщо говорити про свободу пересування і мешкання громадян конкретної третьої країни, з якою у ЄС є угоди[52], то її обсяг досить великий і в деяких випадках за статусом громадянин третьої країни може прирівнюватися до працівника-мігранта, що є громадянином держави-члена ЄС. Прикладом наділення таким обсягом свободи є громадяни Норвегії, Ісландії, Ліхтенштейну і Швейцарії – держав Європейської асоціації вільної торгівлі відповідно до Угоди про Європейський економічний простір 1994 р. і Спеціальної Угоди між ЄС та Швейцарією про вільне пересування осіб 1999 р. Якщо ж говорити про свободу пересування і мешкання громадян третіх країн, регламентовану на загальноєвропейському рівні, без конкретизації країни, то її правову основу регулювання складають норми Директиви 2003/109 Ради від 25 листопада 2003 р. «Про статус громадян третіх країн, що проживають на довгостроковій основі», Директиви Ради 2003/86 від 22 вересня 2003 р. «Про право на сімейне возз'єднання» та Директиви Європейського Парламенту і Ради 2004/38 від 29 квітня 2004 року «Про право громадян Союзу і членів їх сімей вільно пересуватися і проживати на території держав-членів», що регулюють статус членів сім'ї громадянина ЄС, які є громадянами третіх країн.

Зміст свободи пересування і мешкання громадян третіх країн відповідно до ст. 4Директиви Ради 2003/109 від 25 листопада 2003 р. «Про статус громадян третіх країн, що проживають на довгостроковій основі» зводиться до «статусу довгострокового резидента», який держава-член надає в результаті законного і безперервного мешкання на її території протягом п'яти років. Набуттягромадянином третьої країни статусу довгострокового резидента вимагає, згідно зі ст. 5 Директиви, дотримання деяких умов, перш за все, надання доказів про те, що він має для себе і членів своєї сім'ї, які знаходяться на його утриманні: а) стабільні і регулярні ресурси, достатні для фінансування його власних потреб і потреб членів своєї сім'ї без звернення до системи соціальної допомоги відповідної держави-члена; б) медичну страховку щодо всіх ризиків, відносно яких у відповідній державі-членові зазвичай підлягають страхуванню її власні громадяни.

Слід так само відзначити, що держави-члени можуть відмовити в наданні статусу довгострокового резидента за мотивами громадського порядку або суспільної безпеки. Набуття ж статусу довгострокового резидента є постійним, за умови того, що він не був набутий обманним шляхом, не були прийняті відносно цієї особи заходи з видворення і вона не була відсутня на території Співтовариства протягом періоду в дванадцять послідовних місяців. Держави-члени видають довгостроковому резидентові посвідку на проживання довгострокового резидента – ЄС[53], що має строк дії не менше п'яти років і що підлягає поновленню.

Довгостроковий резидент користується рівноправ'ям з національними громадянами стосовно: умов працевлаштування, якщо тільки відповідна діяльність не пов'язана із здійсненням публічної влади, а також умов зайнятості і праці, у тому числі умов звільнення і заробітної плати; освіти і професійного навчання, включаючи допомогу і стипендії відповідно до національного права; визнання дипломів, сертифікатів та інших професійних свідоцтв відповідно до відповідних національних процедур; соціального забезпечення, соціальної допомоги і соціального захисту; податкових пільг; доступу до товарів і послуг, до процедур надання житлового приміщення; свободи об'єднання, вступу до будь-якої професійної організації і членства в подібних організаціях; вільного доступу до всієї території відповідної держави-члена в межах, передбачених національним законодавством з міркувань безпеки.

При цьому рівноправ'я довгострокового резидента по відношенню до громадян держави-члена не є безмежним. Так, за умови, що відповідно до національного законодавства або права Співтовариства деякі види діяльності зарезервовані для національних громадян, громадян Європейського Союзу або громадян країн Європейського економічного простору[54], держава-член може зберігати обмеження на працевлаштування, а також держави-члени можуть вимагати доказів належного знання мови для отримання доступу до освіти або навчання.

Свобода пересування в рамках ЄС довгострокового резидента полягає в тому, що він може проживати на території держав-членів інших, ніж та, яка надала йому статус довгострокового резидента, протягом строку, що перевищує три місяці, при виконанні умов здійснення економічної діяльності у якості найнятого або незалежного працівника або умов здобування освіти чи умов професійного навчання. Для знаходження на території іншої держави-члена довгострокового резидента потрібна посвідка на проживання.

Що ж до членів сім'ї довгострокового резидента, то на них поширюється «право на сімейне возз'єднання», під яким у ст. 2 Директиви Ради 2003/86 від 22 вересня 2003 р. «Про право на сімейне возз'єднання» розуміється в'їзд до держави-члена і мешкання там членів сім'ї громадянина третьої країни, що законно проживає в даній державі-члені, з метою збереження сімейної єдності, незалежно від того, виникли сімейні узи до або після в'їзду особи, яка возз’єднує сім'ю. Під членами сім'ї Директива розуміє: 1) чоловіка (дружину) возз’єднуючої сім'ю особи; 2) їх неповнолітніх дітей[55], у тому числі усиновлених; 3) неповнолітніх дітей, у тому числі усиновлених, возз’єднуючої сім'ю особи або чоловіка (дружини), коли ці особи мають їх під своєю опікою; 4) родичів першого ступеня возз’єднуючої сім'ю особи або його (її) дружини (чоловіка) по прямій висхідній лінії, коли ці родичі знаходяться на їх утриманні і позбавлені необхідної сімейної підтримки в країні походження; 5) неодружених повнолітніх дітей возз’єднуючої сім'ю особи або його (її) дружини (чоловіка), коли ці діти або дружина (чоловік) об'єктивно не здатні фінансувати свої власні потреби унаслідок їх стану здоров'я; 6) партнера, що не є у шлюбі, є громадянином третьої країни, має з возз’єднуючою сім'ю особою міцні і стабільні стосунки, належним чином доведені, або громадянина третьої країни, який пов'язаний з возз’єднуючою сім'ю особою зареєстрованим партнерством, а також неповнолітніх дітей вказаних осіб, що не є у шлюбі, включаючи усиновлених дітей, та їх неодружених повнолітніх дітей, які об'єктивно не здатні фінансувати свої власні потреби унаслідок свого стану здоров'я.

При поданні клопотання про сімейне возз'єднання держава-член має право вимагати від возз’єднуючої сім'ю особи тривалості мешкання на її території протягом строку, який не може перевищувати двох років, а також надання доказів того, що ця особа має в своєму розпорядженні житлове приміщення, яке вважається за нормальним для сім'ї співставної кількості в тому ж самому регіоні і відповідає спільним стандартам гігієни і безпеки, що діють у відповідній державі-члені; медичною страховкою для самого себе і членів своєї сім'ї, що охоплює всі ризики, та стабільними і регулярними ресурсами, достатніми для фінансування його власних потреб і потреб членів його сім'ї без звернення до системи соціальної допомоги відповідної держави-члена.

Відповідна держава-член видає членам сім'ї першу посвідку на проживання строком дії не менше одного року, що підлягає поновленню.

Члени сім'ї возз’єднуючої сім'ю особи на однаковій з ним підставі мають право на здобування освіти, на працевлаштування у якості найнятих працівників або на доступ до незалежної діяльності, на доступ до професійного орієнтування, професійного навчання, підвищення кваліфікації або професійної перепідготовки.