ПРАВИТЕЛЬСТВО ДОЛЖНО НАЧАТЬ С СЕБЯ

Необходимым элементом оздоровления системы государственного управления представляется провозглашение лидером страны стратегической инициативы в области совершенствования управления - программы государственного строительства - и ее реализация в кратчайшие сроки.

Основная мысль данной программы: раз государство считает плохой менеджмент ключевой причиной отставания Российской Федерации, ему логично начать его оздоровление с собственного менеджмента.

Развитие этой мысли ведет к признанию того, что, раз реформа государственного управления провозглашается президентом страны (никто иной не имеет на это достаточных полномочий), она должна начаться с администрации президента, а затем - и с правительства Российской Федерации.

Программа государственного строительства должна в сжатом, понятном и привлекательном как для общественности, так и для специалистов виде излагать направления и механизмы повышения эффективности государства.

Цель программы-установить долгосрочные ориентиры развития системы государственного управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование системы управления обществом - не только самостоятельная, но и самая выгодная и важная для общества сфера деятельности государства.

Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

Содержание программы.

1. Цель государства: зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой короткую правдивую декларацию, понятную каждому, излагающую суть неформального общественного договора: что реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем государство своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги, своим гражданам - в обмен на добровольное ограничение теми своих личных желаний в в соответствующих с установленными законами.

2. Основные принципы государственного строительства: каким образом, какими инструментами государство будет добиваться своих перечисленных в первом разделе целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних для государства условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом.

3. Цель сегодняшнего этапа государственного строительства - исправление тех недостатков государства, которые можно исправить на первом этапе.

4. Конкретный механизм достижения поставленной цели должен, как представляется, описываться примерно, на основе изучения опыта США, где реформа государственного управления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто (11 раз в ХХ веке), а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов.

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы государственного управления - постоянный процесс, требующий от государства постоянных усилий и, соответственно, создания постоянных структур, члены которых включены, однако, в повседневный процесс государственного управления.

Соответственно, представляется необходимым создание постоянной комиссии при президенте по совершенствованию системы государственного управления. В нее должны войти представители президента, организующие и направляющие государственную реформу на первом этапе, ограниченное количество ученых и первые заместители руководителей важнейших министерств и ведомств, занимающиеся именно организацией работы соответствующих структур управления.

Основными направлениями работы данной постоянной комиссии на этапе реструктуризации правительства представляются следующие:

· оптимизация структуры министерств и ведомств, включающая в себя четкое разделение функций, исключение как дублирования ведомств, так и возникновения «управленческого вакуума», а также обеспечение безукоризненной реализации принципа исключительной компетенции, при котором за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере.

комплексное обследование работы наиболее важных министерств и ведомств (по технологиям, применявшимся в США) с выработкой соответствующих рекомендаций;

организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, которые в России малоэффективны по определению) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников (молодых, на должности не ниже заместителя начальника Управления министерства) - будущих первых заместителей соответствующих министров по управлению и совершенствования организации труда;

разработка при участии ведомств положений об этих ведомствах, четко формулирующих их общественно полезные функции («миссия» - зачем то или иное ведомство нужно обществу);

разработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;

разработка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;

разработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, отдельных ведомств и должностных лиц;

разработка, обеспечение принятия и реализации закона, подобного Закону США о документообороте (принесшему экономию в 2 млрд.долл.), а также Закону 1993 года «О деятельности Правительства и ее результатах».

В программе государственного строительства представляется целесообразным предусмотреть разделение органов государственного управления на две основные группы: перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничение конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

При проведении реструктуризации правительства необходимо обеспечитькардинальное упрощение его структуры и полномасштабный переход от отраслевого к функциональному принципу управления.

Предпосылки такого перехода налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие структуры. Первые разумно влить в Минэкономики или аналитическую структуру правительства с сокращением кадров (при сохранении специалистов), вторые - выделить в первоначально государственные компании (холдинги), которые будут реально управлять находящимися в государственной собственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей.

Мингосимущество будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль за этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определённым полностью формализованным показателям.

При рассмотрении перспектив отдельных органов следует отметить принципиальную важность нормализации управления бюджетом: прямое подчинение Минфину органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, МНС и ГТК (на правах Главных управлений, подобно сегодняшнему Казначейству), с выводом из состава Минфина Федерального Казначейства в самостоятельный федеральный орган.

На базе налоговой полиции представляется целесообразным создать Финансовую полицию, расследующую все виды совершаемых в стране финансовых преступлений.

Для проведения разумной экономической политики жизненно необходимо обеспечить плотное взаимодействие правительства с Центробанком и оперативный контроль секретариата премьера за Министерством финансов.

Полномочия Федеральной комиссии по ценным бумагам логично расширить до всего финансового рынка, включив в сферу ее компетенции всю правительственную деятельность по реструктуризации банковской системы (включая работу АРКО), регулирование страхового, пенсионного и иных рынков финансовых услуг.

Кроме того, разумно придание Госкомстату аналитических функций и включение в него всех аналитических структур правительства. Без этого в системе федеральной исполнительной власти не удастся создать жизненно необходимой эффективной системы индикативного планирования и прогнозирования.

Следует приложить все усилия для исключения практики создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.

В результате необходимое изменение структуры правительства в ближайшие годы представляется следующим:

1. Аппарат правительства России полностью расформировывается по «профильным» министерствам. Вместо него остается секретариат председателя правительства, значительно превышающий сегодняшний.

2. Из всех заместителей председателя правительства сохраняется только один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идёт через промежуточный этап, когда из всех заместителей остаются трое - один первый и двое, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Функции двух последних - объединение соответствующих ведомств в Минфин и Минэкономики; по исполнении этой функции они возглавят эти министерства.

Ликвидация аппарата правительства и института заместителей председателя правительства необходима не только для того, чтобы достичь реальной ответственности министров за порученное им дело, но и для нормализации механизма принятия решений. Ведь в действующей сегодня системе правительственное решение может быть принято только в том случае, если оно будет принято три раза подряд: сначала на уровне ведомства, потом - в департаменте правительства и, наконец, - в секретариате соответствующего заместителя председателя правительства.

Это не просто парализует нормальную работу и способствует бессмысленной бюрократической круговерти, не только превращает процесс согласования решений в постоянно выходящий из-под контроля лидера «испорченный телефон», но и создает возможность для авантюристического проведения самых необоснованных решений практически без обсуждения. Для этого достаточно создать у соответствующих чиновников ощущения, что с этим решением уже «все согласны» и они в случае попытки противостояния ему будут выступать против скоординированных усилий всего аппарата исполнительной власти.

3. Количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму, они наделяются одинаковым статусом и равными правами (в сегодняшнем правительстве существует 7 разных типов ведомств: министерства, государственные и просто комитеты, службы, агентства, инспекции и центры). Так, простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 25 ведомств, в том числе 8 - силовых.

4. Для создания цивилизованного и формализованного механизма учёта разнообразных экономических интересов представляется необходимым законодательно установить необходимость доведения мнения соответствующих отраслевых союзов предпринимателей до всех депутатов Госдумы - при принятии затрагивающих их сферы интересов законов, до президента - при подписании соответствующих указов, до председателя правительства - при подписании соответствующих постановлений и распоряжений правительства.

Естественно, что это мнение с легкостью может быть (а в ряде случаев и должно быть) проигнорировано, однако для реализации принципа обеспечения полноты информации оно должно в обязательном порядке доводиться до всех участников принятия соответствующих решений.

Кроме того, представляется целесообразным создать при председателе правительства России на постоянной основе следующие совещательные комитеты:

1. Комитет российских экспортеров, состоящий из руководителей российских предприятий, экспорт каждого из которых в стоимостном выражении превышает 0,1% общего экспорта России.

Функции этого комитета:

· выработка рекомендаций по стимулированию экспорта;

оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия российскому экспорту;

участие (с коллективным правом «вето») в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств России по экономике.

2. Экономический совет, состоящий из руководителей регионов и позволяющий им непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать ее уже на ранних стадиях разработки решений и обеспечивать необходимое и формализованное взаимодействие с правительством.

3. Совет крупнейших налогоплательщиков должен объединять руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений.

Тактическая задача создания этой системы консультативных органов - формирование цивилизованной системы лоббирования, позволяющей учитывать при выработке и принятии решений максимально широкий спектр существующих в обществе интересов, не осуществляя их отсечение по идеологическому признаку или по «пробивным способностям» соответствующих руководителей.

Стратегическая же задача заключается в организации скорейшего перехода от сегодняшнего противостояния правительства и региональных властей к противостоянию между объединениями предпринимателей и региональных властей с превращением правительства России в балансирующий и примиряющий орган.

Заключение. МОДЕРНИЗАЦИЯ ИЛИ СМЕРТЬ

Мы все еще переживаем один из самых драматических моментов во всей истории нашей Родины, начатый 10 лет назад.

Россиянам приходит пора подвести итоги этих лет и сделать надлежащие выводы. Чтобы заново осознать себя - не той или иной ветвью власти, не представителями левых, правых или зеленых, рвущихся или наконец дорвавшихся до власти, не обиженным национальным меньшинством (или большинством), но гражданами своей Родины, сознательно и честно несущими всю полноту ответственности за нее.

Без этого никто из нас не сможет справиться со своими обязанностями, и вместо возрождения Родины мы ввергнем ее в новые бедствия, покрыв позором себя и все, что нам дорого.

Мы не имеем того «резерва прочности» и запаса времени, которое имело наше общество, например, во время татаро-монгольского ига или в период Смутного времени начала XVII века.

Причина - качественное ускорение мирового технологического, а с ним и общественного прогресса, которое ставит большинство стран мира перед жестоким выбором. Либо осознанное участие в региональной интеграции и выход на мировые рынки в составе региона как единого и конкурентоспособного целого, максимально реализующего индивидуальные преимущества отдельных стран. Либо - индивидуальная интеграция, которая из-за ограниченности ресурсов даже самой богатой страны обычно приобретает стихийный, насильственный и потому разрушительный для нее характер.

Первым путем движутся Северная Америка и Европа, вторым шли Юго-Восточная Азия до октября 1997 и Россия до 17 августа 1998 года. Разница понятна.

Практика десятков стран показывает: пренебрежение к новым мировым «правилам игры» может стоить чудовищно дорого и ввергнуть в пучину кризиса даже самую благополучную страну. Поэтому надо учиться новым правилам. «Учиться глобализации» - и значительно серьезней, чем когда-то «учились коммунизму».

Надо стремиться, с одной стороны, к участию в европейской интеграции, с другой - к развитию связей с Китаем и Азией в целом. Но время для повторного открытия внутреннего финансового рынка еще не пришло - в том числе из-за сохранения потенциальной нестабильности мировой финансовой системы.

Отставание России в мировой конкуренции, заложенное в 1992-98 годы, в любой момент может стать необратимым. Это значит, что граждане России уже сегодня определяют судьбу всех следующих поколений россиян, в том числе и своих детей. Только от нашего успеха или неудачи зависит, получат ли они когда-нибудь возможность работать на передовых компьютерах за среднемировую зарплату, или же навсегда обрекаются неквалифицированному труду на устарелых станках - за прожиточный минимум. Это реальный выбор, который приходится делать нам - и сегодня.

Мы можем относиться друг к другу и к нашим убеждениям как угодно - но мы объединены, хотим мы того или нет, нашей ответственностью перед нашими сменщиками, перед теми, кому мы передадим нашу страну.

Долг любого уважающего себя человека - передать ее в лучшем состоянии, чем он ее принял. До сих пор это не получалось - теперь отступать некуда, мы обязаны исправить положение.

Перед нами стоят грандиозные и разноплановые задачи, справиться с которыми можно лишь вместе. Что ж - не в первый раз.

Объективная цель государства - выработка политики экономического консенсуса, выражающей интересы подавляющего большинства субъектов экономики и этим сплачивающей их вокруг себя. Это сложная задача, требующая времени; в 1999 году если и был сделан шаг к ней, то лишь самый первый.

Веря в разум и мудрость народов России, надо помнить: дорогу осилит идущий.

Вместе с тем важно понимать: сколь угодно успешная реализация разработанной программы и оздоровление экономики России решат лишь ее текущие, наиболее насущные проблемы. Стратегические же трудности носят долговременный и еще более трудно преодолимый характер.

С середины 80-х годов наша страна безуспешно пыталась решить в целом тривиальную задачу приведения системы управления обществом в соответствие требованиям накопленного в ходе «гонки вооружений» технологического и интеллектуального потенциала.

Уже к 1995 году «экономика неплатежей» практически возродила ряд ключевых элементов административно-командной системы управления: государственное распределение чрезмерно дефицитных ресурсов (в роли дефицита выступают уже не товары, а деньги), множественность платежных средств, чрезмерное влияние коррумпированного чиновничества при политическом бесправии и отсутствии социальной перспективы большинства населения. Одновременная примитивизация технологий и интеллектуальная деградация показывают, что несоответствие между отставшей системой управления и «забежавшими вперед» технологиями, которое разными методами и с разными мотивациями пытались преодолеть Горбачев и Ельцин, было решено не прогрессивным, но регрессивным способом, в интересах не передовой части технологического потенциала, но устаревшей системы управления. Вместо оздоровления последней и придания ей способности продолжать развитие передовых технологий произошло уничтожение их основной части ради удобства не справляющихся со своими функциями институтов управления.

Это было вызвано доминированием не современных технологий, конфликтовавших с устаревшей системой управления, но устаревших воспроизводственных контуров, находящихся с ней в полной гармонии (так, в начале 80-х годов треть работников реального сектора все еще было занято ручным трудом). Политическая победа старой управленческой системы над элементами высоких технологий была всего лишь отражением относительной незначительности последних.

Принципиально важно, что последствия этой победы были многократно усилены внешними конкурентами нашего общества, которые сумели скорректировать его развитие в своих интересах и заметно увеличили масштабы деградации.

В результате Россия откатилась назад - именно в то время, когда остальной мир сделал качественный рывок вперед, войдя в эпоху информационных технологий. Первым и наиболее очевидным результатом их распространения стала глобализация - разрушение административных барьеров между странами, планетарное объединение региональных финансовых рынков, приобретение финансовыми потоками, конкуренцией, информацией и технологиями всеобщего, мирового характера.

Наиболее яркое выражение глобализации - «вскрытие» национальных экономик международной конкуренцией, которое при прочих равных условиях всегда на руку сильнейшему участнику последней (сегодня это США). Реакцией на это стала региональная интеграция в Европе и Азии, закрытая от США и превращающая в их конкурентов не отдельные страны, которые недостаточно велики для этого, но целые регионы.

Деградирующая Россия не смогла стать центром такой интеграции, что создало угрозу включения ее различных регионов в различные интеграционные контуры за ее пределами. Такая «мультилокальная» интеграция чревата территориальным разрушением, особенно с учетом того, что хозяйственные различия между регионами России настолько велики, что тесноты экономических связей между ними даже в лучшие времена было заведомо недостаточно для обеспечения политического единства.

Однако глобализация - лишь внешнее и наиболее очевидное проявление информационной революции, начавшейся после почти 40 лет предсказаний. Ее ключевая черта - превращение информационных технологий, продуктом которых является нужное состояние человеческого сознания, в том числе массового, в столь же важный инструмент создания стоимости, как и традиционные технологии, продуктом которых является материальный товар («high-hume» в дополнение и противовес традиционным »high-tech»). Направленные ранее на материю, технологии теперь все больше перенастраиваются на сознание и культуру.

Пример подают США: они переносят производство товаров (в том числе экологически и интеллектуально «грязное», то есть слишком простое) за рубеж, в «осваиваемые» страны, оставляя себе производство новых технологий и принципов управления. Экспорт капитала заменяется при этом экспортом технологий, обеспечивающий требующийся экспортеру способ жизни и характер мышления у потребляющих эти технологии.

Информационные технологии принципиально отличаются от традиционных своей неполной воспроизводимостью: они несут на себе неотъемлемый отпечаток создавшего их типа национальной культуры, в результате чего их использование представителями иных культур является для них в определенной мере чуждым занятием и тем самым обеспечивает разработчику данных технологий значительное конкурентное преимущество.

Наиболее яркий пример технологий, применение которых само по себе обеспечивает господство их разработчика (получившими название «метатехнологий»), - сетевой компьютер, память которого рассредоточена в сети и потому доступна ее оператору (значительные шаги к этому сделаны уже в последних версиях редактора «Windows»).

Другими метатехнологиями представляются:

· технологии управления, в том числе организации деятельности корпорации (ориентированные на культуру и систему ценностей США, они снижают конкурентоспособность корпораций, представляющих другие культуры; вообще распространение своей культуры в обществах, относящимся к другим типам культур, ослабляет их конкурентоспособность;

технологии формирования массового сознания (последнее постоянно адаптируется к разным способам воздействия, что вынуждает постоянного обновлять их; лидерство в этой сфере принадлежит США, и они смогут привязывать к себе другие общества, так как без получения обновленных технологий, создаваемых сначала в США, массовое сознание других обществ начнет выходить из-под контроля государств);

технологии «раскрутки» корпораций и вывода их на более высокий, на завершающей стадии - общемировой уровень - по аналогии с предыдущим пунктом;

новые, в первую очередь спутниковые, системы связи (даже на современном, не очень совершенном уровне спецслужбы США не менее 10 лет перехватывают всю осуществляемую при помощи телефонов связь Западной и Центральной Европы).

Со временем метатехнологии могут приобрести характер жестких объективных рамок, ограничивающих даже самые развитые страны. Тогда совокупность технологий - «вторая природа» - станет для человечества столь же жестким ограничителем и стимулом, с точки зрения организации развития частично заменяющим общество (с его сегодняшним мотором развития - конкуренцией), каким была для первобытного человечества «первая природа».

В этом случае деньги с их нестабильностью валютных курсов и процентных ставок постепенно уступят место универсального эквивалента, синонима благосостояния и наиболее концентрированного выражения господства универсальным и всегда устойчивым технологиям, которые уже становятся такой же всеобщей и единой ценностью, какой когда-то было золото, но, в отличие от него, еще и производительны.

Информационные и вырастающие из них метатехнологии создают непреодолимый разрыв между странами, способными участвовать в создании новых технологий, и странами, лишь потребляющими их. Интеллектуальный потенциал вторых перетекает к первым, человечество разделяется необратимо, и отставание России от среднемирового уровня становится окончательным.

В связи с этим Россия должна как можно быстрее найти конкретные и однозначные ответы на стоящие перед ней вопросы:

· как глобализация конкуренции и финансовых потоков влияет на страны с отсталой технологией и высокой региональной дифференциацией, подобные России?

как будет влиять на эти страны распространение в ближайшие годы новых технологий, в первую очередь направленных на трансформацию общественного и индивидуального сознания?

какие «рыночные ниши», возникающие в новых условиях, будут доступны России и как их занять?

как должно измениться государство, чтобы быть эффективным в условиях глобализации?

По итогам обсуждения и по итогам реализации первого этапа оздоровления надо расширить и углубить экономическую политику с учетом требований глобализации, нацелив ее на решение задач не только следующих месяцев и лет, но и следующих десятилетий. «Дальний замах» вызван не амбициями прогнозистов, но необратимостью отставания, закладываемого сейчас, в начале глобализации.

У сегодняшней России только два пути: глубокая, коренная модернизация, не останавливающаяся ни на простом достижении сытости и благополучия, ни даже на завоевании мирового лидерства вплоть до его надежного упрочения, - или смерть.