Кодификация

Доктрина о неизменности обстоятельств нашла отражение в позитивном международном праве в результате принятия Гаванской конвенции о праве договоров 1928 г. Статья 15 Конвенции предусмотрела возможность применения rebus sic stantibus, но только к так называемым вечным договорам.

Доктрина rebus sic stantibus обстоятельно обсуждалась Комиссией международного права в 1956 и 1959 гг. Обстоятельную статью доктрине посвятил докладчик Комиссии международного права Х. Уолдок в докладе 1963 г. Она так и называлась: "Статья 22. Доктрина rebus sic stantibus". Обосновывая статью, докладчик ссылался на то, что почти все современные авторы, хотя и неохотно, признают ее существование в международном праве. Многие системы внутреннего права придерживаются точки зрения, что контракты могут оказаться неосуществимыми в результате коренных изменений. Немало свидетельств тому, что она признается в обычном международном праве.

Разногласия относительно содержания доктрины и ее опасность для надежности договоров вызывают, по мнению докладчика, некоторые сомнения относительно ее включения в проект статей. Тем не менее тщательно ограниченная и урегулированная, она должна быть включена. "...Доказательства признания доктрины в международном праве настолько значительны, что они выражают общее мнение в необходимости такого предохранительного клапана в праве договоров" *(763).

В своих комментариях на проект статей о праве договоров некоторые правительства высказали сомнения относительно того, в какой мере принцип может рассматриваться как принятое правило международного права. Другие указывали на опасность, которую принцип представляет для надежности договоров, если условия для его применения не будут четко определены и не указаны средства обеспечения.

Учитывая разногласия в доктрине и практике, Комиссия решила отказаться от использования термина rebus sic stantibus. В комментарии 1966 г. говорилось, что "для того, чтобы подчеркнуть объективный характер нормы, "будет желательно не использовать термин "rebus sic stantibus" ни в тексте статьи, ни даже в названии, и таким путем избежать доктринальные связи этого термина" *(764). Комиссия заявила о своем несогласии с теорией, рассматривавшей rebus sic stantibus как молчаливую оговорку. Решили, что доктрина должна быть сформулирована как самостоятельная норма права, в силу которой на основе справедливости существенное изменение обстоятельств может при определенных условиях послужить ссылкой стороны на необходимость прекратить договор. Во всем этом можно обнаружить стремление отойти от противоречий, связанных с доктриной, ограничившись установлением определенной нормы, имеющей прямое отношение к доктрине, но не охватывающей все ее аспекты.

Было также решено отказаться от установления того, что изменению подлежат договоры "постоянного характера" или, как предложил один из докладчиков, договоры, не содержащие положений об их длительности. Было сочтено, что договоры, не являющиеся кратковременными, заключенные, например, на 10 или 20 лет, подпадают под положение об изменившихся условиях.

На Венской конференции 1968-1969 гг., несмотря на отказ Комиссии упоминать rebus sic stantibus, большинство делегаций прямо говорили, что речь идет именно об этой доктрине, и приветствовали ее отражение в будущей конвенции *(765). Представитель Венгрии заметил, что даже те государства, которые не желали признать принцип во время дискуссии в Шестом комитете Генеральной Ассамблее, теперь одобряют идею, лежащую в основе обсуждаемой статьи. Вместе с тем было отмечено, что Комиссия поступила правильно, не допустив ссылок на rebus sic stantibus, чтобы исключить теоретические сложности, связанные с этой доктриной (Ирак). Этот момент следует учитывать при понимании принятой статьи.

Делегация СССР поздравила Комиссию международного права, которая разрешила бессчетные противоречия, установив, что принцип коренных изменений обстоятельств стал нормой международного права. При этом было отмечено, что прибегать к этой норме можно только в исключительных обстоятельствах и весьма осторожным образом. Норма действует в том случае, когда обстоятельства меняются таким образом, что договор теряет всякое значение, создает угрозу миру и вступает в противоречие с принципами равенства и взаимной выгодности. Выступая от имени украинской делегации, я отметил, что проект правильно указывает определенные специфические ограничения.

По мнению многих делегаций, включая делегацию США, доктрина rebus sic stantibus должна быть включена в Конвенцию с условием, что будут предусмотрены ограничения от злоупотреблений ею. Делегация Великобритании поддержала положение о том, что субъективное изменение в позиции или в политике правительства не может вызвать применение доктрины. Со своей стороны, советская делегация заявила, что доктрина применима в случае "подлинной социальной революции или деколонизации". По мнению британской делегации, тот факт, что Комиссия не ограничилась применением доктрины к постоянным договорам, было расценено как положение de lege ferenda.

Некоторые латиноамериканские страны предложили изменить негативную формулировку первой части статьи на позитивную (предложение Венесуэлы), с тем чтобы "нельзя" было заменено словом "можно", т.е. можно ссылаться на коренное изменение обстоятельств, за исключением указанных случаев. Канада предложила включить в статью слово "приостановить" перед словом "прекратить". В связи с этим эксперт-консультант пояснил, что включение этого слова может ослабить философию всей статьи. Приостановление может создать впечатление, что изменение обстоятельств не было достаточно основательным. Тем не менее предложение было принято и явилось единственной поправкой к статье, одобренной Конференцией.

Особенно острой была дискуссия вокруг положения, запрещающего отказ от договоров, устанавливающих границы. США сочли, что положение не охватывает некоторые виды договоров, которые не устанавливают границы, но создают территориальное положение или регулируют территориальный спор. В качестве примера были указаны договоры о кондоминиуме государств над определенной территорией.

Делегации стран третьего мира выступили против положения, исключающего договоры о границах, ссылаясь на то, что колониальные державы навязывали договоры путем применения силы и завоевания (Боливия и др.). Делегация СССР по этому поводу обоснованно заявила, что такие договоры будут недействительны в результате противоречия императивным нормам международного права. Это было подтверждено и экспертом-консультантом. Тем не менее некоторые страны третьего мира продолжали отстаивать свою позицию. На второй сессии Конференции Сирия заявила, что положение о границах противоречит императивным нормам. Аналогичное мнение высказал и представитель Афганистана *(766).

Относительно положения, касающегося договоров о границах, мнение большинства делегаций было положительным. Советская делегация говорила о том, что, независимо от любых изменений, статья не может применяться к договорам о границе.

Представляет интерес дискуссия о том, дает ли статья право на одностороннее прекращение договора. Делегация Швейцарии заявила, что было бы желательно, чтобы статья была сформулирована таким образом, чтобы исключить одностороннее прекращение договора. Аналогичное мнение высказала и делегация Австралии. По мнению делегации Турции, одностороннее произвольное прекращение договора лишено правового значения. Такой подход поддержала делегация Франции. Советская делегация по этому поводу заявила, что предложение Швейцарии не подтверждается практикой. Сторона вправе всегда требовать пересмотра договора. Ссылка на изменение обстоятельств должна иметь место тогда, когда стороны не договорились.

Делегация Великобритании дала следующее толкование статьи. Доктрина не дает права автоматически прекратить договор. Сторона, подвергшаяся особенно негативным последствиям изменения обстоятельств, должна прежде всего предложить другим сторонам освободить ее от обязательств. И только в том случае, если иные стороны откажутся удовлетворить это предложение, доктрина может быть применена. Эти моменты имеют существенное значение для толкования принятой статьи. Советская делегация согласилась с мнением, высказанным британской делегацией. Статья в целом была принята путем консенсуса.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права вновь развернулась дискуссия. Комиссия признала, что соответствующая статья (ст. 62) Венской конвенции 1969 г. является одной из важнейших, поскольку в ней установлен деликатный баланс между уважением обязательной силы договоров и потребностью прекратить или выйти из договоров, которые стали неприменимыми в результате коренного изменения обстоятельств *(767).

Возник вопрос, распространяется ли положение о нарушении обязательств на организации в той же мере, как и на государства. Отмечалось, что в случае нарушения обязательства государством виновно в этом только оно само. Несколько иное положение с организацией. Изменение может произойти внутри ее, а не вне ее. В результате ответственность за это должны нести соответствующие государства-члены. Обязательство осуществить платежи принимается организацией. Если соответствующий орган организации откажется от этого, то стороной, нарушившей обязательство, является сама организация. Иное дело, если несколько государств - основных вкладчиков в ее бюджет - выходят из нее. Тогда организация оказывается не в состоянии осуществить свои финансовые обязательства. Ответ на вопрос, в какой мере ответственность организации может быть полностью отличной от ответственности ее членов, является весьма сложным и должен решаться согласно нормам об ответственности организаций.

Особенно активно обсуждался вопрос о применимости пункта относительно договоров об установлении границы. Одни юристы утверждали, что речь должна идти о делимитации любых пространств и потому организации могут быть их участниками. Установление таможенных границ, определение границ территориального моря, континентального шельфа или некоторых границ перемирия могут охватываться понятием "граница". Выражая иную точку зрения, Н.А. Ушаков заявил, что понятие границы должно остаться таким же, что и в Венской конвенции 1969 г. Эта точка зрения возобладала. Было решено, что соответствующий пункт статьи подразумевает не только договоры об установлении границы на суше, но и касается договоров относительно установления или изменения территории государств. Подробно обсуждался вопрос о некоторых морских разграничениях. Комиссия пришла к выводу, что линии морских разграничений или воздушных пространств могут иметь особый характер и, вероятно, статья не должна распространяться на некоторые морские разграничения.

Следующим вопросом был вопрос о территории применительно к организациям. Поскольку организация не имеет территории, она не может устанавливать границу для себя. Своим решением организация может определять судьбу территории. В соответствии с Мирным договором с Италией 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН определила будущее итальянских колоний. Проведенное Секретариатом ООН исследование показало, что практика не дает ответа на указанный вопрос *(768). Есть возможность определения того, что ООН может взять на себя такую ответственность за урегулирование положения территории, которая позволит ей заключить договоры, устанавливающие линии, определяемые как "границы". Одним из немногих случаев, который можно отнести к установлению границы, являются соглашения ООН с государством, которыми могут определяться и границы подопечной территории.

Несмотря на эти моменты, Комиссия решила установить обычную норму права, согласно которой только государства обладают территорией и только они могут устанавливать границы. Поэтому единственным случаем, в котором применяется обсуждаемая статья, является случай, когда по крайней мере два государства заключают договор о границе, а организация является одной из сторон. В таких случаях организация может выполнять различные функции, вплоть до гарантии границы. В результате было решено, что статья в новой Конвенции будет в предельной мере соответствовать аналогичной статье в Конвенции 1969 г. С учетом этого было предложено одно изменение, в основном редакционного характера *(769).

Cтатья обсуждалась на Венской конференции 1986 г. В основном дискуссия шла по тем же направлениям, что и в Комиссии международного права. Подчеркивая значение доктрины о неизменности обстоятельств, делегаты указывали, что в соответствующей статье Комиссия нашла разумный компромисс. При этом говорилось, что доктрина должна применяться лишь в "гомеопатических дозах" (Аргентина и др.) *(770) и лишь к договорам, устанавливающим границу между по крайней мере двумя государствами, в которых одна или несколько организаций являются сторонами (Индия и др.). На Конференции советская делегация предложила поправку: заменить выражение "если договор устанавливают границу" словами "если государства - участники договора устанавливают на его основе границу" *(771). Поправка не вполне отражала позицию организаций в рассматриваемом вопросе. Она получила поддержку ряда делегаций, но не была принята. Несмотря на это, советская делегация при голосовании за статью заявила, что речь идет о границах государства, которые устанавливаются только государствами. Конференция решила принять статью в предложенном Комиссией виде. Советская делегация еще раз заявила, что в ее понимании статья относится только к границам государств, установленных только ими; международные организации не играют в этом отношении никакой роли *(772). Во всем этом проявилось сдержанное отношение СССР к полномочиям международных организаций.

Статья "Коренное изменение обстоятельств" установила общую норму о том, что на коренное изменение, которое произошло в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора, и которое не предвиделось участниками, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него. Исключение составляют случаи, когда наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора. При этом последствия изменения обстоятельств коренным образом изменяют сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору.

Особо были выделены договоры о границе. В отношении таких договоров нельзя ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из договора между двумя или более государствами и одной или несколькими организациями. При этом на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения или выхода из договора, если изменение, на которое ссылается его участник, является результатом нарушения им либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора.

Особый пункт статьи посвящен приостановлению договора. Если участник вправе ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из него, то он вправе также ссылаться на него как на основание для приостановления действия договора.

Как видим, статья ограничила общее действие доктрины rebus sic stantibus. Даже в случае коренных изменений запрещается ссылаться на это как на основание прекращения договора. Следует заметить, что термин "ссылаться" (to invoke) в данном случае представляет собой нечто близкое к требованию. Поскольку обращаться с предложением о прекращении или изменении договора государство может в любом случае.

Обоснованием права ссылаться являются два обстоятельства:

- изменения должны касаться существенных оснований согласия участников на обязательность договора; иными словами, продолжение осуществление договора утрачивает придававшийся ему сторонами смысл; а также

- изменение коренным образом меняет сферу действия обязательств, подлежащих выполнению.

Прежде всего, изменения не должны касаться уничтожения объекта договора, чему посвящена отдельная статья. Изменения должны происходить в условиях, существовавших при заключении договора. Они должны быть действительно коренными. Изменения должны быть такими, которые стороны не предвидели в момент заключения договора. Существование этих условий представляет собой основу согласия сторон заключить договор. Наконец, изменения должны привести к коренному изменению объема обязательств, подлежащих выполнению. Думается, однако, что наличие не только двух сразу, но и одной из названных в перечне причин может быть сочтено достаточным для получения права ссылаться на прекращение договора.

Особое значение имеет пункт, относящийся к договорам о границе. Эта проблема издавна привлекала внимание мыслителей. В. Пенн еще в конце ХVI в. писал: "...Завоевание, подтвержденное договором и заключением мира, является приемлемым правовым установлением. И несмотря на то, что оно не является изначальным и естественным, а в значительной мере привито искусственно, его следует поддерживать хотя бы потому, что оно обеспечивает надежность более важных правовых понятий, достигнутых путем соглашения" *(773).

Действительно, в ходе исторического развития границы государств менялись многократно, при этом зачастую при помощи военной силы. Но в конце концов общая система границ устоялась, и изменять ее при помощи силы - значит создавать серьезную угрозу миру. Вопрос этот настолько принципиален, что нашел отражение в одном из основных принципов международного права - принципе нерушимости границ. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе 1975 г. сказано: "Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы".

В данном случае речь идет о границах европейских государств, поскольку Акт посвящен безопасности в Европе. Однако в преамбуле Декларации принципов подчеркивается, что излагаемые принципы находятся в соответствии с Уставом ООН *(774). Сказанное подтверждается и Декларацией о принципах международного права, принятой ООН в 1970 г. В ней говорится, что "территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения". Одновременно подчеркивается, что сказанное не должно толковаться как нарушающее "любое международное соглашение, заключенное до принятия Устава и имеющее юридическую силу в соответствии с международным правом" *(775).

Таким образом, положение Венских конвенций, ставящее в особое положение договоры о границах, имеет под собой прочное основание в международном праве и отражает закономерности современной международной политики.

Подводя итоги сказанному, следует констатировать существование обычно правовой и конвенционной норм об изменившихся обстоятельствах. Венским конвенциям удалось кодифицировать главное в обычно правовой норме, но не охватить ее целиком. При решении вопроса о юрисдикции в связи с делом о рыболовстве между Исландией и Великобританией, а также Исландией и Германией Международный Суд определил, что ст. 62 Венской конвенции "может во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующей обычной нормы, касающейся вопроса о прекращении договорных отношений в связи с изменившимися обстоятельствами" *(776). Как видим, конвенционная статья "может во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующей обычной нормы". Но это выражение означает, что конвенционная норма не целиком кодифицировала обычную норму. Заслуживает также внимания положение того же решения о том, что изменения в технике рыболовства не представляют угрозы жизненным интересам Исландии *(777).

Этот момент нашел отражение и в научной литературе. Известный специалист в области права договоров А.Н. Талалаев признает существование обычной нормы относительно rebus sic stantibus, которая допускает возможность одностороннего отказа от договора при изменении обстоятельств, и конвенционной нормы, исходящей из недопустимости ссылок даже на коренное изменение обстоятельств. "Тем самым еще раз признается первостепенная значимость и императивность принципа неукоснительного соблюдения и выполнения международных договоров..." *(778). Однако четкого ответа на соотношение обычной и конвенционной норм он так и не дал. Некоторые авторы считают, что Венская конвенция кодифицировала обычную норму в ограничительной манере *(779).

Есть и еще одна весьма своеобразная точка зрения по рассматриваемому вопросу. М.А. Королев считает, что после вступления в силу Венской конвенции в международном праве одновременно существуют две нормы относительно коренного изменения обстоятельств: одна конвенционная, другая - обычно правовая. При этом у них противоположная направленность. Одна в принципе разрешает, а вторая запрещает прекращение договора при изменении обстоятельств *(780).

Таким образом, отказ Комиссии международного права от использования термина rebus sic stantibus, поддержанный Венскими конференциями, свидетельствует, что соответствующая статья не полностью охватывает все аспекты доктрины. Это нашло отражение и в практике Международного Суда, который, как уже говорилось, счел, что конвенционная статья "во многих отношениях может рассматриваться как кодификация существующего обычного права по вопросу о прекращении договорных отношений в случае изменения обстоятельств". За пределами конвенционной нормы остались важные обычные нормы, регулирующие отказ от договора, в случае если его осуществление в изменившихся обстоятельствах угрожает жизненно важным интересам участника. При этом особое значение имеют интересы безопасности. Учитывая этот момент, необходимо в такие договоры включать соответствующие положения.