Глава 10. Разрыв дипломатических или консульских отношений

В практике государств не раз возникал вопрос о влиянии разрыва дипломатических и консульских отношений на договоры участников. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. содержит ст. 45, специально касающуюся прав и обязанностей сторон в случае разрыва дипломатических отношений. В доктрине широко распространено мнение, что разрыв дипломатических отношений сам по себе не влияет на договорные отношения соответствующих государств *(781).

Большинство юристов практически не уделяли внимания этому вопросу. В тех же случаях, когда мнение по нему высказывалось, оно было относительно жестким. Договоры, зависящие от дипломатических отношений, прекращались и после их восстановления, поскольку нуждались в пересмотре. Такой подход отражал практику прошлого. В Гарвардском проекте конвенции 1935 г. говорилось: "Если выполнение договора зависит от поддержания дипломатических отношений между сторонами в нем, то договор приостанавливается между любыми сторонами после разрыва их дипломатических отношений; однако в случае отсутствия соглашения об ином действие договора между такими сторонами будет пересмотрено после установления их дипломатических отношений" *(782). Аналогичной точки зрения придерживался и Макнейр *(783). Соответствующие мнения были проанализированы докладчиком Комиссии международного права Дж. Фицморисом *(784).

Следует заметить, что немало договорных положений могут осуществляться и при прерванных дипломатических отношениях. Этот момент также отмечался Макнейром, который писал, что контакт "на относительно скромном официальном уровне может осуществляться, например, между полицейскими должностными лицами, иммиграционными или постовыми чиновниками и т.п.; возможно, что в таких случаях действие договора может продолжаться на основе de facto" *(785).

Обычно в качестве примера часто приводят влияние разрыва дипломатических и консульских отношений на регламентирующие их договоры. В соответствии с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. установлено, что согласие на установление дипломатических отношений означает согласие на установление консульских отношений. И тут сделана оговорка: "Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений" (ст. 2). Кроме того, при разрыве дипломатических и консульских отношений сторона вправе предоставить защиту своих интересов и интересов своих граждан третьему государству (ст. 45 Венской конвенции о дипломатических сношениях и ст. 27 Венской конвенции о консульских сношениях). Как видим, разрыв дипломатических и консульских отношений сохраняет в силе даже отдельные положения конвенций о них. В результате можно считать, что разрыв дипломатических отношений не влияет на правовые отношения сторон, когда наличие их не является необходимым для выполнения договора.

Следует отметить, что в современных условиях между государствами действует значительное количество договоров, которые могут осуществляться без дипломатических отношений. К их числу относятся, прежде всего, межведомственные соглашения.

Вместе с тем существенное значение имеют и политические условия, характер акта прекращения дипломатических отношений. Приведу следующие случаи. В Совместном коммюнике США и КНР, опубликованном в декабре 1978 г., была объявлена готовность установить взаимные дипломатические отношения. В опубликованном одновременно заявлении администрации США говорилось, что они известят Тайвань о прекращении с ним дипломатических отношений. Несмотря на это, было заявлено, что в течение всего предстоящего 1979 г. договор между США и Тайванем о взаимной безопасности сохранит свою силу. Как видим, несмотря на прекращение дипломатических отношений, военный договор сохранил свою силу в течение определенного периода времени. Кроме того, выступая по телевидению, президент Дж. Картер сообщил, что США будут сохранять нынешние торговые и иные отношения с Тайванем *(786). А это означало, что соответствующие договоры не прекратят своего действия. Думается, что Совместное коммюнике с КНР было подписано США после предварительных консультаций с Тайванем.

В октябре 2005 г. в Пекине было подписано Совместное сенегальско-китайское коммюнике, согласно которому Сенегал признает, что Тайвань является частью Китая. В ответ власти Тайваня заявили о разрыве всех связей с Сенегалом. Тайвань принял решение прекратить реализацию всех гуманитарных программ в Сенегале, включая финансирование проектов в области ирригации, здравоохранения, образования и сельского хозяйства *(787). Прекращение в одностороннем порядке дипломатических отношений было расценено как недружественный акт, за которым последовали контрмеры. Следует также учитывать, что в указанных случаях речь шла о прекращении дипломатических отношений в связи с правопреемством.

В большинстве случаев в качестве примера договоров, подлежащих прекращению в связи с разрывом дипломатических отношений, указывают на военно-политические договоры. Однако и здесь практике известны исключения. В ноте госдепартамента США от 3 января 1961 г. было заявлено о прекращении дипломатических и консульских отношений с Кубой. Практически Куба была подвергнута бойкоту. Вместе с тем представитель Белого дома по вопросам печати заявил: "Прекращение наших дипломатических и консульских отношений с Кубой не влияет на статус нашей военно-морской базы в Гуантанамо. Договорные права, на основе которых мы сохраняем эту военную базу, не могут быть отменены без согласия Соединенных Штатов".

Учитывая тенденции в международной практике и стремясь к упрочению международного правопорядка, Комиссия международного права решила, что разрыв дипломатических отношений сам по себе не влияет на правовые отношения, установленные договором. Такой подход соответствует принципу "договоры должны соблюдаться" *(788). Был подготовлен проект статьи, касающийся ситуации, когда дипломатические отношения, существовавшие между двумя сторонами - участницами двустороннего или многостороннего договора, разорваны. Было предложено установить, чтобы вопрос об отсутствии взаимного признания сторон решился иными отраслями международного права, например, теми, что относятся к правопреемству государств.

В проекте статьи, принятой Комиссией в 1964 г., содержался второй пункт, который предусматривал, что разрыв дипломатических отношений может быть использован как основание для приостановления действия договора, "если результатом является прекращение существования средств, необходимых для осуществления договора". Однако ряд правительств в своих замечаниях выразил сомнение в целесообразности данного положения, считая, что такое исключение, не будучи точно определенным, может служить основанием для несоблюдения договорных обязательств.

В результате Комиссия пересмотрела свою прежнюю точку зрения, согласно которой разрыв дипломатических отношений означает исчезновение средств, необходимых для выполнения договора. Сегодня использование третьих государств и даже прямых каналов связи в случае разрыва дипломатических отношений означает, что и в таком случае нельзя говорить об исчезновении средств, необходимых для выполнения договора. Было решено, что любой вопрос о прекращении или приостановлении договора в случае разрыва дипломатических отношений должен решаться в соответствии со статьями о прекращении, денонсации, выходе и приостановлении действия договора. Принятый Комиссией проект статьи должен ограничиваться общим положением о том, что разрыв дипломатических отношений сам по себе не влияет на правовые отношения, установленные договором, оставив иные вопросы на регулирование другими статьями.

На Венской конференции 1968-1969 гг. делегации Италии и Швейцарии предложили дополнить проект статьи словами "за исключением случаев, когда наличие дипломатических отношений необходимо для выполнения договора". Это положение воспроизводило формулировку проекта Комиссии 1964 г., которая была снята с учетом мнений ряда правительств. Поправка была принята Общим комитетом *(789).

Делегация Венгрии предложила включить в статью, наряду с дипломатическими, также консульские отношения. Дело в том, что разрыв дипломатических отношений не всегда означает прекращение также консульских отношений. Немало случаев, когда между государствами установлены консульские отношения без дипломатических. Поправка Венгрии была принята Общим комитетом *(790).

Общий комитет одобрил также поправку Чили о том, что "разрыв или отсутствие дипломатических отношений между двумя и более государствами не препятствует заключению между этими государствами договора. Было, однако, решено, что это положение не относится к разделу "Прекращение или приостановление договора", и его включили в качестве статьи в раздел "Разные положения". На пленарном заседании новая статья была одобрена 88 голосами, "против" голосовало 2, 10 воздержались *(791).

На Венской конференции 1986 г. обе статьи о дипломатических и консульских отношениях (ст. 63 и 74) были дополнены словами о международных организациях, а в остальном остались без изменений. Обе были приняты без голосования *(792).

Статья "Разрыв дипломатических или консульских отношений" предусмотрела, что такой разрыв между государствами - участниками договора, между двумя или более государствами и одной или несколькими организациями не влияет на правовые отношения, установленные между этими государствами договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора (ст. 63).

Из этого видно, что Конференция воспроизвела формулировку Конвенции 1969 г. и не восприняла мнение Комиссии о том, что речь может идти об отношениях государств и организаций. Статья имеет в виду лишь отношения между государствами, несмотря на то, что в договоре участвуют и международные организации. Кроме того, влияние оказывается не на сам договор, а на правовые отношения, установленные договором.