Глава 1. Связь Конвенции о праве договоров с участием международных организаций с Конвенцией о праве договоров

Многолетняя работа Комиссии международного права над проектом статей о праве договоров имела огромное значение для кодификации и прогрессивного развития этой важной отрасли международного права. Комиссия учла мнения различных сфер международного сообщества, был использован широкий перечень литературы, а также материалы практики. Результаты обсуждения были обобщены квалифицированными специалистами, уточнены многие вопросы, которые в прошлом оставались спорными или неурегулированными. Значение проделанной Комиссией работы подчеркивается многими юристами. Индийский юрист С. Ягота пишет: "Никогда в прошлом такого диалога и обсуждения доктрины и государственной практики, результаты которых были изложены в высоко научном стиле, четко и вместе с тем в практической терминологии, не было сделано в интересах международного сообщества как целого" *(865).

В результате проделанной Комиссией работы, а также ее детального обсуждения государствами на двух сессиях Конференции по праву договоров были заложены надежные основы современного права международных договоров.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права вопрос о ее соотношении с Конвенцией 1969 г. не возникал. Конвенция рассматривалась как основа права международных договоров. В Комиссии обсуждалось предложение некоторых государств подготовить проект, который охватывал бы и договоры с участием международных организаций. Решение о подготовке конвенции по праву договоров с участием только государств было принято в результате сложности кодификации соответствующих правил. Оно было оправданным - подготовка конвенции о праве договоров с участием организаций оказалась неизмеримо легче, чем подготовка предыдущей Конвенции. В основу новой конвенции были положены постановления Конвенции 1969 г.

Конвенция 1969 г. предусматривает, что она применяется к договорам между государствами (ст. 1). Указывается, что ее неприменение к соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права не затрагивает "применения настоящей Конвенции к отношениям государств между собой".

Венская конвенция 1986 г. подчеркивает свою связь с предыдущей Конвенцией. Об этом говорится в ее преамбуле: "Принимая во внимание положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года...". И далее: "Признавая связь между правом договоров между государствами и правом договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями...". Это нашло отражение и в ее содержании, в котором первое место отведено положениям Конвенции о праве договоров между государствами. Право договоров должно быть единым, основанным на общих положениях.

В резолюции Генеральной Ассамблеи "Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями" (37/112 от 16 декабря 1982 г.) были приведены следующие документы, имеющие значение для права договоров: Венская конвенция о праве договоров 1969 г., Венская конвенция о представителях государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. Наконец, в принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г. резолюции "Декада международного права Организации Объединенных Наций" говорилось, что Венская конвенция 1986 г. является одной из конвенций, принятых под эгидой ООН, которая кодифицировала право договоров.

Международные организации не раз подчеркивали значение Конвенции 1986 г. Так, в докладе Генерального директора ЮНИДО 18 сентября 2001 г. говорилось, что Конвенция "представляет собой дальнейший этап в кодификации права договоров". Она "внесет свой вклад в упрочение господства международного права, поскольку обеспечит единство права международных договоров" *(866).

Несмотря на сказанное, на Конференции 1986 г. была предложена новая статья, основу которой составили предложения Англии. По ее мнению Венская конвенция 1969 г. должна обладать приоритетом. Отношения между государствами должны всегда регулироваться ею. Доводы в пользу такого положения не убеждают. Говорилось, что, например, многосторонний договор, к которому в дальнейшем присоединилась организация, и режим, который соответствовал Конвенции 1969 г., будут регулироваться новой конвенцией. Однако при всех условиях отношения между государствами должны регулироваться Конвенцией 1969 г. Это следует, в частности, из того, что кодификация права договоров между государствами уже состоялась. Указывалось, что положения Конвенции 1969 г. могут во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующих обычных норм *(867). Но ведь и новая конвенция содержит те же нормы, которые отчасти считаются обычными. Кроме того, она также должна установить общие правила, касающиеся договоров с участием международных организаций.

Предложение Англии было поддержано Общим комитетом. При этом представитель ООН заявил, что принятая статья не будет ущемлять интересы организаций в договорах, отношения в которых между государствами регулируются Конвенцией 1969 г. *(868) На пленарном заседании проект новой статьи был принят без голосования *(869).

Чем это объяснить? Думается, что новая конвенция показалась более сложной, чем Конвенция 1969 г. К тому же возникли опасения, что усилится влияние организаций на договорные отношения. Об этом свидетельствует и последующая судьба обеих Конвенций. Конвенцию 1969 г. признали для себя обязательной свыше 100 государств. Число участников Конвенции 1986 г. составляет примерно 40. По не совсем понятным причинам России среди них нет. Следует также учитывать, что значительную часть участников составляют международные организации. Думается, что положение постепенно изменится, поскольку роль организаций неуклонно возрастает.

Согласно ст. 73 "Связь с Венской конвенцией о праве международных договоров" в отношениях между государствами - участниками Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отношения этих государств в соответствии с договором между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями регулируются этой Конвенцией.

Как видим, отношения между участвующими в договоре государствами регулируются только Конвенцией 1969 г., а их отношения с организациями и последних между собой - Конвенцией 1986 г. При этом, как отмечала делегация Англии, статья не касается тех государств, которые не участвуют в Конвенции 1969 г. После включения этой статьи в Конвенцию 1986 г. последующая нумерация статей двух конвенций стала различаться.

Следует заметить, что тесная связь Конвенции о договорах с участием организаций с Конвенцией о праве договоров порою вызывала критическое отношение к первой из них. Так, в докладе, представленном Комиссии международного права ее рабочей группой об ответственности международных организаций в 2002 г., говорилось, что Конвенция о праве договоров с участием организаций представляет собой "бледную копию" Конвенции 1969 г. *(870) Согласиться с этим трудно. Отразив положения Конвенции 1969 г., Конвенция о праве договоров с участием организаций внесла соответствующие изменения, касающиеся статуса организаций. Такое единство двух конвенций может быть оценено положительно. Обе конвенции являются частями единого целого. В доктрине и практике их зачастую именуют "договорами о договорах" *(871).

Глава 2. Вопросы, не предрешаемые Венскими конвенциями

Комиссия международного права не раз обсуждала вопрос о том, какие аспекты международного права, касающиеся договоров, не будут предметом подготавливаемых ею статей. В 1963 г. было решено, что статьи не будут содержать положений, касающихся влияния начала военных действий на договоры, хотя соответствующие вопросы могут иметь значение для прекращения и приостановления договоров. В обоснование этой позиции указывалось, что изучение указанной темы неизбежно должно привести к включению положения о влиянии норм Устава ООН относительно угрозы силой и ее применения на оценку правомерности конкретных случаев вооруженных действий *(872). В дальнейшем Комиссия решила, что в современном международном праве начало военных действий должно рассматриваться как явно ненормальное действие и нормы, определяющие их последствия, не должны считаться как образующие собой часть общих норм, применимых к нормальным отношениям государств. Поэтому о таком случае в статьях не следует даже упоминать *(873).

Необходимо принять во внимание, что Комиссии еще предстояло осуществить отдельную кодификацию норм о правопреемстве государств в отношении договоров. Поэтому соответствующее положение было решено не включать в конвенции. Отмечалось также значение ответственности для права договоров. Однако, учитывая, что тема ответственности отдельно разрабатывается Комиссией, было решено не посвящать ей специальных положений *(874). Вместе с тем было сочтено, что четкая оговорка в отношении правопреемства государств и ответственности будет желательна с учетом возможного влияния правопреемства и ответственности на действие статей о праве договоров.

Эти доводы Комиссии, естественно, не убедили Венскую конференцию 1968-1969 гг. С самого начала обсуждения статьи были внесены поправки о внесении в нее положения, содержащего прямое указание на случай возникновения военных действий (Венгрия, Польша, Швейцария). Поправка была принята Общим комитетом *(875). На пленарном заседании статья с поправкой была принята единогласно *(876).

При подготовке проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия вновь задалась вопросом о необходимости включить оговорку по вопросу, активно обсуждаемому в "традиционном" международном праве, а именно о влиянии "войны" на договоры. При этом учитывалось, что этот вопрос отсутствует в общем плане кодификации и соответствующая оговорка может привлечь внимание правительств к значимости темы, которая сознательно была исключена Комиссией.

Относительно правопреемства, понятие которого было тщательно определено в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров, было решено, что в отношении организаций оно не может быть применено в силу различий между субъектами. В тех случаях, когда говорят о правопреемстве организаций, оказывается, что оно существенно отличается от случаев, касающихся государства. Когда речь идет об организации, все решается путем соглашения государств. Комиссия пришла к выводу, что "строго говоря, "правопреемство" организаций невозможно". Поэтому решила не включать в проект статьи случай "правопреемства" организаций *(877).

На Венской конференции 1986 г. статья не вызвала особой дискуссии. Исключением было уже упоминавшееся предложение восстановить формулировку соответствующей статьи Конвенции 1969 г. относительно военных действий. Действительно, ограничение влияния начала военных действий лишь на договоры между вовлеченными в них государствами не учитывает их влияния на более широкий круг договоров. Статья была принята без голосования *(878).

В ст. 74 "Вопросы, не предрешаемые настоящей Конвенцией" говорится, что ее положения не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями из правопреемства государств, из международной ответственности государства или из начала военных действий между государствами. Кроме того, положения Конвенции не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора из международной ответственности международной организации, прекращения ее существования или прекращения участия государства в качестве члена организации. Далее отмечен весьма важный момент - положения Конвенции не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств - членов международной организации в силу договора, участником которого является эта организация.

Как видим, статья касается лишь правопреемства, ответственности и начала военных действий только в отношении государств. Вместе с тем указывается, что это относится и к договорам с участием государств и организаций.

Комиссия решила не использовать термин "правопреемство международных организаций". Более того, предложенный пункт статьи не исчерпывает перечня случаев, которые могут быть предметом оговорок. Он просто указывает два случая, а именно - прекращение существования организации и прекращение членства государства в организации *(879).

Особого внимания заслуживает пункт статьи о правах и обязательствах государств - членов организации в силу договора, участником которого она является. Дело в том, что этот вопрос активно обсуждался на Конференции 1986 г. в связи с предложенной ст. 36bis.

При обсуждении статей о договорах и третьих государствах Комиссия международного права пришла к выводу, что они не дают ответа на вопрос о том случае, когда государства - члены организации не являются стороной в договоре, который имеет целью создать обязанности и права для них. В результате, начиная с 1977 г., Комиссия постоянно обсуждала этот вопрос *(880) и признала, что он вызвал наибольшее число комментариев, противоречивых мнений, трудностей, как внутри Комиссии, так и вне ее. Первоначальный проект многократно переделывался, что изменило его смысл *(881).

Одним из примеров указанного соглашения может служить соглашение организации с государством о своей штаб-квартире. В этом случае государства-члены могут заранее договориться между собой и с организацией о том, что вытекающие из соглашения обязательства будут, возможно частично, распространяться и на них.

Учитывая различие возможных вариантов, была установлена невозможность установления общего правила. Самим сторонам необходимо принимать соответствующие решения. Такие решения порою бывают довольно сложными. Конвенция о морском праве 1982 г. предусмотрела, что организация, которой государства-члены передали исключительную возможность осуществлять некоторые полномочия, может возлагать на эти государства обязательства. Соответствующие положения детально изложены в Приложении IX.

После длительной дискуссии проекту статьи был придан более точный и более ограничительный смысл, чем в первоначальном проекте. В результате проект ст. 36bis "Обязанности и права, возникающие для государств - членов международной организации из договора, в котором она является участником" был принят Комиссией единогласно. Он выглядел следующим образом:

"Обязанности и права возникают для государств - членов международной организации в соответствии с постановлениями договора, в котором организация является стороной, когда стороны в договоре намерены, чтобы эти положения были средством создания таких обязанностей и предоставления таких прав и определяли условия и результат в договоре или согласились об этом иным образом, и если:

а) государства - члены организации в силу учредительного акта этой организации или иным образом единогласно согласились быть связанными постановлениями этого договора; и

b) согласие государств - членов организации быть связанными соответствующими постановлениями данного договора было доведено до сведения ведущих переговоры государств и ведущих переговоры организаций" *(882).

В Комиссии отмечалось, что организация, не будучи участником учредительного акта, не является третьей стороной в отношении этого акта. Случаи, когда государства - члены организации, которая является стороной в договоре, в котором они не участвуют, призваны создать для них права и обязанности, предлагаемая ст. 37 не решает.

Особое внимание в проекте статьи было уделено согласию государств-членов и организаций - сторон в договоре, заключенном организацией. Согласие требуется и между государствами-членами и организацией. Договаривающиеся с организацией стороны должны быть информированы о правах и обязанностях, которые возникнут в отношении государств-членов.

Как видим, Комиссия, в конце концов, согласилась на проект статьи, требования которой были минимальными. Тем не менее на Венской конференции 1986 г. Австрия и Бразилия с самого начала предложили исключить предлагаемую статью *(883). Предложение встретило поддержку большинства.

Советская делегация внесла поправку, согласно которой государства - члены организации должны в каждом случае выражать свое согласие быть связанными договором организации. Вместе с тем было заявлено, что делегация не будет возражать против снятия проекта ст. 36bis. Можно сделать вывод о том, что большинство делегаций опасалось расширения прав организаций.

Представители организаций также высказались против проекта статьи, но по иным соображениям. Они считали, что проект не решает стоящие перед организациями задачи. Представитель Международной организации труда (МОТ) заявил о необходимости исключить статью. Если же этого не будет сделано, то в нее необходимо включить положение, упоминающее, что решение должно приниматься в соответствии с нормами и практикой организаций. Предложение МОТ о снятии статьи было поддержано Международной организацией гражданской авиации и др. Между тем значение представленного положения было показано представителем Европейского экономического сообщества. Он говорил, что если оно становится стороной в договоре, то, согласно Договору о Сообществе, государства-члены будут связаны им во всех случаях.

Учитывая сказанное, советская делегация заявила, что каждая организация имеет свои нормы и что поэтому ст. 34, 35 и 36 покрывают ситуацию, предусмотренную ст. 36bis. Общий комитет решил снять проект статьи, а в ст. 73 включить новый пункт, соответствующий предложению международных организаций *(884).

При присоединении к Конвенции 1986 г. Болгария в 1988 г. сделала заявление о том, что "договор, в котором международная организация является стороной, может создавать обязательства для государств - членов этой организации только тогда, когда государства-члены заранее выразят свое согласие в каждом конкретном случае" *(885). Заявление не встретило возражений.

Практике России известны соглашения с организациями об их привилегиях и иммунитетах на ее территории, например, Соглашение Правительства Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничества и развития о привилегиях и иммунитетах Организации в РФ 1994 г., Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы 1949 г., Соглашение между Правительством РФ и Международным валютным фондом о Постоянном представительстве Международного валютного фонда в РФ и др. Такие соглашения могут иметь значение и для других государств-членов, например, в отношении статуса их представителей.

Так или иначе, отношение государств-членов к заключаемому организацией договору находит в нем свое отражение. Для иллюстрации можно взять Соглашение между Правительством РФ и Европейским космическим агентством о сотрудничестве и партнерстве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях 2003 г. *(886) В преамбуле указывается, что Европейское космическое агентство является "международной межправительственной организацией", учрежденной соответствующей Конвенцией. Далее указываются договоры о режиме космического пространства, участниками которых является Российская Федерация и государства - члены Агентства и которые "приняты" Агентством. Отмечается, что их положения будут учитываться. Соглашение будет осуществляться "без ущерба для прав и обязательств Сторон по другим международным соглашениям, которые были заключены с третьими странами" (п. 3 ст. 1). Иными словами, данное Соглашение не обладает приоритетом в отношении договоров государств-участников с третьими странами. В случае когда возникают непредвиденные обстоятельства в рамках финансирования организацией совместных видов деятельности, стороны "предусмотрят принятие наиболее уместных мер для обеспечения их общих интересов в отношении сотрудничества" (п. 2 ст. 4).

Глава 3. Дипломатические и консульские отношения и заключение договоров

В практике государств не раз возникал вопрос о влиянии разрыва дипломатических и консульских отношений или их отсутствия на договоры соответствующих государств. Он уже был освещен при анализе ст. 63 Конвенций "Разрыв дипломатических и консульских отношений". Однако ст. 63 касается вопроса о влиянии такого разрыва на прекращение договоров. При обсуждении статьи делегация Чили внесла поправку, которая касалась дипломатических отношений в связи с заключением договора. Редакционный комитет решил, что предложенная поправка не относится к прекращению договора и что ей следует посвятить отдельную статью в разделе "Прочие постановления".

В заключительных постановлениях ст. 75 Конвенции 1986 г. "Дипломатические и консульские отношения и заключение договоров" установила общее правило, согласно которому разрыв или отсутствие таких отношений между государствами не препятствует заключению договоров между ними или с международной организацией. Заключение договора само по себе не влияет на дипломатическое и консульское признание. Практически во всех многосторонних договорах участвуют не признающие друг друга правительства и государства.

Следует заметить, что между заключившими договор государствами возникают определенные официальные отношения, необходимые для его выполнения. Исключение составляют те случаи, когда одна из сторон делает оговорку или заявляет, что ее участие в договоре не означает признания того или иного государства и не означает установления между ними договорных отношений. Так, при присоединении к Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. Марокко сделало оговорку, что присоединение к Конвенции "не означает в какой бы то ни было мере признание Израиля Правительством Королевства Марокко, и более того, никакие договорные отношения не возникают между государством Марокко и Израилем" *(887).