Глава 6. Экономические функции правительства

Теперь мы переходим от нашей абстрактной рабочей модель чистого капитализма к системе американского капитализма. Тем самым мы вводим в анализ значительную дозу реальной действительности.

Все реально функционирующие экономические системы — это системы "смешанные"; повсюду правительство и рыночная система делят между собой функцию нахождения ответа на пять фундаментальных вопросов. Тем не менее разные экономические системы мира резко отличаются друг от друга по соотношению ролей правительства и рынка в управлении экономикой (см. табл. 2-3). В экономике Советского Союза большой упор делается на централизованное планирование. С другой стороны, наша экономика представляет собой преимущественно рыночную систему. Вместе с тем экономические функции правительства — федерального, штатов, местных органов власти —играют в ней очень существенную роль.

Количественно выразить экономическую роль правительства нелегко. Весьма грубым показателем удельного веса рынка н правительства в экономике служит тот факт, что в настоящее время около 4/5; национального продукта обеспечивается рыночной системой, а остальная его часть производится под эгидой правительства. Но помимо финансирования производства правительство осуществляет также ряд программ социального страхования н социального обеспечения, ставя своей целью перераспределение дохода в частном секторе экономики. Статистика показывает, что налоги и общий объем правительственных расходов — на покупку товаров и услуг и на социальные программы — составляют приблизительно 1/3 национального продукта. Наконец, множество трудно поддающихся количественному измерению регулирующих мер, предназначенных для защиты окружающей среды, охраны здоровья и труда рабочих, защиты потребителей от опасных продуктов, обеспечения равного доступа к вакантным рабочим местам и контроля за практикой ценообразования в определенных отраслях, вовлекает правительство практически во все сферы экономической деятельности. Экономическая роль правительства, несомненно, велика в всеобъемлюща. В отличие от модели чистого капитализма, описанной в главе 3, нашу экономику лучше характеризовать как смешанный капитализм. Функционирование частного сектора на основе рыночной системы (гл. 4 и 5) модифицируется самыми разными способами государственным сектором.

Экономические функции правительства

Экономических функций правительства много, и они разнообразны. Фактически экономическая роль правительства осуществляется в таких широких масштабах, что на деле невозможно составить исчерпывающий перечень его экономических функций. Мы здесь рассмотрим в качестве основы для нашего анализа следующие формы экономической деятельности правительства, учитывая при этом неизбежность их частичного совмещения.

Во-первых, некоторые экономические задачи правительства имеют целью поддерживать и облегчать функционирование рыночной системы. В этой сфере отметим следующие два важнейших вида деятельности правительства:

1. Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы.

2. Защита конкуренции.

Путем выполнения второй группы задач правительство усиливает и модифицирует функционирование рыночной системы. Здесь важное значение имеют следующие три функции правительства:

3. Перераспределение дохода и богатства.

4. Корректирование распределения ресурсов с целью изменить структуру национального продукта.

5. Стабилизация экономики, то есть контроль за уровнем занятости и инфляции, порождаемых колебаниями экономической конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста.

Хотя этот перечень пяти функций правительства обычно служит базой для анализа его экономической роли, мы в дальнейшем увидим, что большинство правительственных форм деятельности и политических мер так или иначе оказывают влияние на все перечисленные здесь экономические процессы. Например, программа перераспределения дохода в пользу бедных воздействует на распределение ресурсов, поскольку бедные покупают товары и услуги, которые несколько отличаются от товаров и услуг, покупаемых более богатыми слоями общества. В свою очередь, снижение государственных военных расходов с целью ослабления инфляционного напряжения также ведет к перераспределению ресурсов из государственного сектора в частный.

Кратко рассмотрим сначала первые две из перечисленных функций правительства и затем подвергнем более подробному анализу роль правительства в перераспределении дохода и богатства, распределении ресурсов и стабилизации экономики.

Правовая база и общественная атмосфера

Правительство берет на себя задачу обеспечения - правовой базы и некоторых важнейших услуг, являющихся предпосылкой эффективного функционирования рыночной экономики. Необходимая правовая база предполагает такие меры, как предоставление законного статуса частным предприятиям, определение прав частной собственности и гарантирование соблюдения контрактов. Правительство устанавливает также законные "правила игры", регулирующие отношения между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. На основе законодательства правительство получает возможность выполнять функции арбитра в области экономических связей, выявлять случаи нечестной практики экономических агентов' и применять власть для наложения соответствующих наказаний. Основные услуги, обеспечиваемые правительством, включают применение полицейских сил для поддержания общественного порядка, введение стандартов измерения веса и качества продуктов, создание денежной системы, облегчающей обмен товаров и услуг.

Принятый в 1906 г. Закон о чистых пищевых продуктах и лекарствах и многие поправки к нему являют собой великолепный пример того, как правительство подкрепляет функционирование рыночной системы. Правительство вводит правила поведения, которыми должны руководствоваться производители в своих отношениях с потребителями. Оно запрещает продажу фальсифицированных или с поддельной маркой пищевых продуктов и лекарств, требует обозначения на упаковке чистого веса и ингредиентов продукта, устанавливает стандарты качества, которые обязательно указывать на этикетках консервированных пищевых продуктов, и воспрещает помещать ложные сведения на этикетках патентованных лекарств. Все эти меры преследуют цель предотвратить обманные действия производителей и одновременно укрепить веру публики в совершенство рыночной системы. Аналогичное законодательство относится и к отношениям между рабочими и менеджерами, к отношениям между самими фирмами.

Имеется в виду, что такого рода деятельность правительства улучшает распределение ресурсов. Обеспечение рынка средством обращения, гарантирование качества продуктов, определение прав собственности и ответственность за соблюдение условий контрактов — все эти меры обусловливают увеличение объема торговли. Они расширяют рынки и позволяют осуществлять все более глубокую специализацию в использовании как материальных, так и людских ресурсов. А такая специализация, как мы видели в главе 3, означает более эффективное распределение ресурсов. Однако некоторые считают, что правительство чрезмерно регулирует взаимоотношения предприятий, потребителей и рабочих, тем самым подавляя экономические стимулы и подрывая эффективность производства.

Защита конкуренции

Конкуренция служит основным регулирующим механизмом в капиталистической экономике. Это та сила, которая подчиняет производителей и поставщиков ресурсов диктату покупателя или суверенитету потребителя. При конкуренции именно решения многих продавцов и покупателей о предложении и спросе определяют рыночные цены. Это значит, что индивидуальные производители и поставщики ресурсов .могут лишь приспосабливаться к желаниям покупателей, которые рыночная система регистрирует и доводит до сведения продавцов. Конкурирующих производителей, подчиняющихся воле рыночной системы, ждут прибыль и упрочение их позиций; уделом же тех, кто нарушает законы рынка, являются убытки и в конечном счете банкротство. При конкуренции покупатели — это хозяин, рынок — их агент, а предприятия — их слуга.

Рост монополии резко изменяет эту ситуацию. Что такое монополия? В широком смысле — это ситуация, при которой число продавцов становится столь малым, что каждый продавец уже в состоянии оказать влияние на общий объем предложения, а поэтому и на цену продаваемого продукта. Каково значение такой ситуации? Оно просто в том, что, когда монополия заменяет собой конкуренцию, продавцы могут воздействовать на рынок или манипулировать на нем ценами к собственной выгоде и в ущерб обществу в целом. Своей способностью регулировать общий объем предложения монополисты могут искусственно ограничивать объем продукции и тем самым получать за нее более высокие цены, а очень часто и устойчивую экономическую прибыль. Эти цены и прибыли, превышающие конкурентные, прямо противоречат интересам потребителей. Монополистами не управляет воля общества, как она управляет конкурирующими продавцами. Суверенитет производителя до такой степени заменяет собой суверенитет потребителя, что монополия заменяет конкуренцию. В результате ресурсы распределяются таким образом, что это отвечает интересам монополистических продавцов, добивающихся высоких прибылей, и не целям удовлетворения потребностей общества в целом. Короче говоря, монополия порождает нерациональное распределение экономических ресурсов.

В Соединенных Штатах правительство пыталось установить контроль над монополиями преимущественно двумя способами. В первом случае, в отношении "естественных монополий", то есть тех отраслей, где технологические и экономические условия исключают возможность существования конкурентных рынков, правительство образовало государственные комиссии для регулирования цен и установило стандарты на предоставляемые услуги. Транспорт, связь, производство и снабжение электроэнергией и другие предприятия общественного пользования в той или иной степени подвергаются такому регулированию. На уровне местных органов власти довольно обычной является государственная собственность на предприятия электроэнергетики и водоснабжения. Однако во втором случае на подавляющем большинстве рынков эффективное производство может быть обеспечено при высокой степени развития конкуренции. Поэтому федеральное правительство провело ряд антимонополистических, или антитрестовских, законов, начиная с Закона Шермана 1890 г., с целью защиты и усиления конкуренции в качестве эффективного регулятора поведения бизнеса. Деятельность комиссий по регулированию и применение антитрестовских законов будет критически проанализирована в главе 34.

Даже при обеспечении правовой основы для капиталистических институтов и защиты конкуренции все еще существует необходимость в выполнении правительством ряда других экономических функций. Рыночной системе, в ее оптимальном варианте, все же присущи погрешности и недостатки, вынуждающие правительство стимулировать и модифицировать ее функционирование.

Перераспределение дохода

Рыночная система представляет собой обезличенный, беспристрастный механизм, а возникающее на его основе распределение дохода может порождать большее неравенство, чем обществу желательно. Рыночная система приносит очень крупные доходы тем, чей труд высоко оплачивается в силу природных способностей и благоприобретенного образования и мастерства. Равным образом и те кто владеет значительным капиталом и земельными площадями, заработанными упорным трудом или доставшимися по наследству, получают от них большие доходы. Но другие члены нашего общества обладают меньшими способностями, получили лишь скромное образование и квалификацию. Все эти люди, как правило, не накопили или не унаследовали никаких материальных средств. Следовательно, их доходы очень малы. Кроме того, многие престарелые, лица с физическими и умственными недостатками, незамужние женщины и вдовы с детьми на иждивении зарабатывают очень мало или, подобно безработным, вовсе не имеют доходов в рамках рыночной системы. Короче, рыночная система влечет за собой значительное неравенство в распределении денежного дохода, а следовательно, и в распределении национального продукта между индивидуальными домохозяйствами. Несмотря на некоторый прогресс, бедность среди общего изобилия продолжает оставаться острой экономической и политической проблемой.

Правительство взяло на себя задачу уменьшить неравенство доходов в нашем обществе. Эта задача нашла отражение в ряде политических мер и программ. Во-первых, трансфертные платежи обеспечивают пособия остронуждающимся, вспомоществование иждивенцам и инвалидам, а безработным пособия по безработице. В свою очередь, наши программы социального обеспечения и "Медикэр''(Одна из государственных программ страхования по болезни и бесплатной медицинской помощи — Прим перев.) оказывают финансовую помощь больным пенсионерам и престарелым. Все эти программы осуществляют передачу доходов правительства тем домохозяйствам, которые в противном случае получали бы незначительный доход или вовсе его не имели. Во-вторых, правительство изменяет также распределение доходов путем рыночного вмешательства, то есть путем модификации цен, устанавливаемых рыночными силами. Гарантирование цен фермерам и законодательство о минимальных ставках заработной платы — наглядные примеры того, как правительство фиксирует цены с целью повысить доходы определенных групп населения. Наконец, в истории США налог на личные доходы применялся для изъятия большей доли доходов у богатых, чем у бедных, а поэтому он производил на распределение дохода своеобразный "эффект Робин Гуда". Однако проведенные недавно пересмотры личного подоходного налога существенно уменьшили его перераспределительное воздействие. Правда, считается, что в действительности налоговая система оказывает весьма умеренное влияние на распределение доходов.

Перераспределение ресурсов

Экономистам известны два случая резкого нарушения функционирования рынка, то есть ситуаций, в которых конкурентная рыночная система либо (1) производила "не те" количества определенных товаров и услуг, либо (2) оказалась не в состоянии вообще выделить какие бы то ни было ресурсы на производство некоторых товаров и услуг, выпуск которых экономически оправдан. Первый случай связан с переливами ресурсов (spillovers), или побочными эффектами (externalities), другой — с государственными, или социальными, благами

ПЕРЕЛИВЫ РЕСУРСОВ, ИЛИ ПОБОЧНЫЕ ЭФФЕКТЫ

В главе 5 мы установили, что одно из достоинств конкурентной рыночной системы заключается в том, что она обеспечивает эффективное распределение ресурсов. Иными словами, "правильный", или оптимальный, объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции.

Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, покоится на скрытом допущении, будто все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. Иначе говоря, принимается допущение, что не существует переливов, или побочных эффектов, связанных с производством или потреблением всякого товара или услуги. Перелив возникает, когда некоторые выгоды или издержки, связанные с производством или потреблением товара, "перемещаются" к третьим сторонам, то есть к сторонам, не являющимся непосредственными покупателями или продавцами. Переливы называются также побочными эффектами, поскольку они представляют собой выгоды и издержки, выпадающие на долю индивида или группы, не являющихся участниками рыночной сделки.

Рисунок 6-1. Издержки перелива и чрезмерное выделение ресурсов

При издержках перелива, показанных на графике (а), мы видим, что более низкие издержки предприятий, представляемые кривой S, не отражают всех издержек, представляемых кривой St. Соответственно равновесная величина продукта Qe больше эффективной или оптимальной величины qo. это чрезмерное выделение ресурсов на данный продукт может быть скорректировано законодательным путем или, как показано на графике (б), обложением особым налогом Т, который увеличивает издержки фирмы и смещает ее кривую предложения с S в положение St.

Издержки перелива. Когда производство или потребление товара порождает некомпенсируемые издержки у какой-нибудь третьей стороны, тогда возникают издержки перелива. Наиболее очевидные издержки перелива связаны с загрязнением окружающей среды. Когда химическое предприятие или завод мясных консервов спускают свои промышленные стоки в озеро или реку, то купальщики, рыбаки и совершающие лодочные прогулки — не говоря уж о городах, изыскивающих источники нормального водоснабжения, — все они несут издержки перелива. Когда нефтеперегонный завод загрязняет атмосферу ядовитым дымом или завод, производящий краски, распространяет вокруг себя одуряющие запахи, то население несет издержки перелива, которые ему никак не компенсируются.

Как влияют издержки перелива, или побочные издержки, на распределение ресурсов? Это показывает нам рисунок 6-1а. Когда возникают издержки перелива, то есть когда производители переносят часть своих издержек на население, издержки их производства оказываются ниже, чем если бы они их не переносили. Другими словами, кривая предложения не включает, или не "захватывает", все издержки, которые с полным основанием могут ассоциироваться с производством товара. Отсюда следует, что кривая предложения производителя, S, занижает общий объем издержек производства, а поэтому расположена вправо от кривой предложения, которая включала бы все издержки St. Загрязняя окружающую среду, то есть создавая издержки перелива, фирма несет меньшие издержки производства, и ее предложение соответствует кривой S. В результате, как показано на рисунке 6-1а, равновесный объем продукта Qe больше его оптимального объема Qo. Иначе говоря, ресурсы поступают в чрезмерном количестве в производство именно этого товара.

Трансформация издержек перелива. Какие меры может правительство принять для урегулирования проблемы непропорционального распределения ресурсов, связанной с издержками перелива? Еще точнее, как может правительство издержки перелива "трансформировать во внутренние издержки производства"? Обычно применяются два типа корректировочных мер: законодательные меры и особые налоги.

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. Если вернуться к нашим примерам с загрязнением воздушного пространства и водных бассейнов, то здесь самой прямой мерой является просто принятие законодательства, запрещающего или ограничивающего загрязнение. Подобное законодательство заставляет потенциальных загрязнителей нести расходы на более надежное уничтожение промышленных отходов; например, фирмы должны приобрести и установить дымоуловители, оборудование по очистке воды, загрязненной в производственном процессе. Такие законодательные акции вынуждают потенциальных нарушителей — под угрозой судебного преследования — брать на себя все издержки, связанные с производством. Короче говоря, законодательство способно смещать кривую предложения S в положение Stна рисунке 6-1б и тем самым приводить к равенству равновесный и оптимальный объемы производства.

2. ОСОБЫЕ НАЛОГИ. Вторая, не столь прямая мера основывается на том факте, что налоги представляют собой издержки, а поэтому детерминанту кривой предложения фирмы (гл. 4). Правительство может ввести особый налог, который равен или очень близок к издержкам перелива на единицу продукции. С помощью такого налога оно пытается вновь возложить на фирму-нарушителя те побочные издержки, или издержки перелива, которые частная промышленность в противном случае сэкономила бы. К примеру, особый налог, равный Т на единицу продукции на рисунке 6-1б, увеличит издержки фирмы и сместит ее кривую предложения с S к St. В результате равновесная величина продукта Qe сократится настолько, что сравняется с оптимальной величиной продукта Qo и, таким образом, чрезмерное выделение ресурсов на этот продукт будет ликвидировано.

Выгоды перелива. Однако перелив может принять и форму выгоды. Производство или потребление определенных товаров и услуг может также обусловить не требующие компенсации выгоды перелива, или выгоды, созданные внешними факторами, третьим сторонам или обществу в целом. Например, рентгенограмма грудной клетки или прививки против полиомиелита приносят прямую выгоду непосредственному потребителю. Между тем ранний диагноз туберкулеза и предотвращение инфекционных заболеваний приносят всеобъемлющую и существенную для всего общества выгоду перелива. Образование служит еще одним классическим примером выгод перелива. Образование приносит выгоды индивидуальным потребителям: "более образованные" люди обычно получают более высокие доходы, чем "менее образованные". Но образование обеспечивает большие выгоды и всему обществу; например, экономика в целом выигрывает от наличия более универсальной и более производительной рабочей силы, с одной стороны, и меньших затрат на предотвращение преступности, на надзор за соблюдением законов и на благотворительные программы — с другой. Существенное значение имеет также тот факт, что политическая активность населения находится в прямом соответствии с уровнем образования; например, в числе лиц, участвующих в голосовании на выборах, наблюдается увеличение доли избирателей по степени образованности.

Рисунок 6-2а показывает воздействие выгод перелива на распределение ресурсов. Существование выгод перелива просто означает, что рыночная кривая спроса, отражающая лишь выгоды частных лиц и фирм, занижает общую величину выгод. Рыночная кривая спроса не охватывает все выгоды, связанные с обеспечением и потреблением товаров и услуг, производство которых влечет за собой выгоды перелива. Так, кривая D на рисунке 6-2а показывает выгоды, которые частные лица получают от образования; кривая Dt включает эти частные выгоды плюс дополнительные выгоды перелива, достающиеся обществу в целом. Таким- образом, в то время как рыночный спрос D и предложение St создают равновесную величину продукта Qe, эта величина оказывается меньше оптимальной величины продукта Qo. Рыночная система, следовательно, не обеспечивает достаточного образования; ресурсы при этом поступают на нужды образования в недостаточном количестве.

Трансформация выгод перелива. Каким образом можно решить проблему непропорционального распределения ресурсов, связанную с наличием выгод перелива?

1. УВЕЛИЧИТЬ СПРОС. Один подход состоит в том, чтобы увеличить спрос путем обеспечения потребителей покупательной способностью, могущей быть использованной только на приобретение конкретного товара или услуги, с которыми связано возникновение выгоды перелива. Пример: наша программа Продовольственных талонов предназначена для улучшения рациона питания семей с низкими доходами. Продовольственные талоны, выдаваемые правительством таким семьям, могут быть использованы только на приобретение пищевых продуктов. Магазинам, принимающим продовольственные талоны, денежный их эквивалент компенсируется правительством. Отчасти смысл этой программы сводится к тому. что улучшение питания поможет детям из бедных семей лучше учиться в школах, а низкооплачиваемым взрослым лучше выполнять свою работу. Короче, программа ставит своей целью помочь несостоятельным людям стать более производительными участниками экономического процесса, что влечет за собой выгоды для общества в целом. На примере рисунка 6-26 видно, что программа увеличивает спрос на продовольствие с кривой D до кривой Dt, тем самым ослабляя или вовсе устраняя диспропорциональное распределение ресурсов.

2. УВЕЛИЧИТЬ ПРЕДЛОЖЕНИЕ. Противоположный подход реализуется на стороне рыночного, предложения. Вместо того чтобы субсидировать потребителей конкретным товаром, правительство может счесть более удобным и в административном плане более простым способом субсидирование производителей. Субсидия — это просто особый "налог наоборот"; налоги составляют для производителей дополнительные издержки, тогда как субсидии сокращают их издержки. На рисунке 6-2в мы видим, как предоставляемая производителям субсидия U на единицу продукции сокращает издержки и смещает

кривую предложения вниз от St в положение St'. В результате величина продукта возрастает с Qe до оптимального уровня Qo. А из этого следует, что дефицит ресурсов на производство этого продукта устраняется. Государственное субсидирование высшего образования, программы массовых профилактических прививок, государственные больницы и поликлиники — все это примеры практического применения рассматриваемого нами подхода.

3. ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОЛИ ПРОИЗВОДИТЕЛЯ. Третий вариант решения возникает в условиях, когда выгоды перелива чрезвычайно велики. Правительство может просто взять на себя финансирование таких отраслей или, в крайнем случае, превратить в собственность государства и непосредственно ими управлять.

Выгоды перелива на графике (а), как показывает кривая Dt, порождают занижение на рыночной кривой спроса D общей величины выгод общества от продукта. В результате равновесная величина продукта Qe оказывается меньше оптимальной его величины Qo. Это можно исправить, как это показано на графике (б), путем предоставления потребителям субсидии, которая повышает рыночный спрос, перемещая его от D к Dt. Напротив, дефицит ресурсов может быть устранен предоставлением производителям субсидии U, которая увеличивает их предложение, перемещая его кривую от St, в положение S t'.

ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И УСЛУГИ

Рассмотрим свойства товаров индивидуального потребления, которые производятся на основе рыночной системы. Эти товары делимы, то есть они выступают в виде достаточно малых единиц, чтобы они были доступны индивидуальным покупателям. Кроме того, товары индивидуального потребления подвержены действию принципа исключения, который гласит, что те, кто желает и в состоянии платить равновесную цену, получают продукт, а те, кто не в состоянии или не желает платить эту цену, исключаются из числа получателей выгод, обеспечиваемых данным продуктом.

Существуют определенные виды товаров и услуг — называемых государственными, или общественными, благами, — которые рыночная система вообще не намерена производить, поскольку их особенности резко противоположны особенностям товаров индивидуального потребления. Общественные блага неделимы, они состоят из таких крупных единиц, что не могут быть проданы индивидуальным покупателям. Еще важнее то обстоятельство, что на них не распространяется принцип исключения, то есть не существует эффективных способов отстранения индивидов от пользования выгодами общественных благ, как только эти блага возникают. Получение выгод от товаров индивидуального потребления основывается на их покупке, выгоды от общественных благ достаются обществу в результате производства таких благ.

Иллюстрации. Классическим примером общественного блага служит маяк, предостерегающий корабли от коварного морского побережья или гавани. Строительство маяка может оказаться экономически обоснованным, если выгоды (меньше кораблекрушений) превысят производственные затраты. Однако выгода, приходящаяся на долю каждого пользователя маяком, не может окупить приобретение такого крупного и неделимого продукта. Во всяком случае, после введения маяка в эксплуатацию его сигнальный свет служит ориентиром для всех судов. Практически нет способа исключить для некоторых кораблей возможность пользоваться выгодами от маяка. Поэтому зачем какому-нибудь судовладельцу добровольно оплачивать такие выгоды? Свет маяка виден всем, и если судовладелец предпочитает за них не платить, капитану корабля нельзя запретить пользоваться сигналами маяка. Экономисты называют это явление проблемой " фрирайдера ": люди могут пользоваться выгодами некоего продукта, не неся никаких издержек на его производство. Поскольку в данном случае принцип исключения неприменим, то не существует никаких стимулов для частного предприятия предлагать рынку маяки. Учитывая, что услуги маяков невозможно ни выразить в ценах, ни продавать, совершенно очевидно, что частным фирмам нет никакой выгоды направлять ресурсы на их строительство. Короче, здесь мы имеем дело с услугой, которая приносит существенную выгоду, но на производство которой рынок не станет выделять ресурсы. Другими видами общественных благ являются национальная оборона, регулирование паводков, борьба с насекомыми. Следовательно, чтобы общество могло пользоваться такими благами и услугами, обеспечить их должен государственный сектор, а финансировать их производство следует с помощью системы принудительных взысканий в форме налогов.

Крупные выгоды перелива. Хотя неприменимость к ним принципа исключения довольно резко отличает общественные блага от товаров индивидуального пользования, правительство обеспечивает людям множество других товаров и услуг, к которым принцип исключения может быть применим. В частности, такие блага и услуги, как улицы и автомагистрали, полицейская и пожарная охрана, библиотеки и музеи, профилактическое медицинское обслуживание, вполне могут подпадать под действие принципа исключения, то есть на них можно устанавливать цены и частные производители могут ими обеспечивать потребителей через посредство рыночной системы. Однако, как отмечалось выше, все это услуги, которые влекут за собой значительные выгоды перелива, из чего следует, что рыночная система не станет их производить в достаточном количестве. Поэтому правительство берет на себя их производство или финансирование, чтобы не допустить возможного возникновения дефицитного выделения ресурсов в эту сферу. Подобные товары и услуги иногда называют квазиобщественными (квазигосударственными) благами. Можно понять непрекращающиеся споры вокруг статуса государственной системы здравоохранения и жилищного строительства. Должны ли эти блага индивидуального пользования обеспечиваться через рыночную систему, или это квазиобщественные блага, которые государство должно предоставлять?

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ НА ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА

В условиях, когда рыночная система цен не выделяет ресурсы на общественные блага, а на квазиобщественные выделяет их недостаточно, каким же должен быть механизм, обеспечивающий их производство?

В отличие от товаров индивидуального потребления, покупаемых у частных предприятий на основе самостоятельных решений самих индивидов, общественные блага приобретаются через посредство правительства на основе групповых или коллективных решений. Точнее, виды и объемы производства различных общественных благ определяются в демократическом государстве политическими методами, то есть путем голосования. Объемы потребления общественных благ представляют собой вопрос государственной политики'1'. Эти групповые решения, принимаемые на политической арене, служат дополнением к решениям домохозяйств и предприятий, дающим ответы на пять фундаментальных вопросов.

Предположив, что указанные групповые решения приняты, мы должны выяснить, как именно перераспределяются ресурсы из производства товаров индивидуального пользования в производство общественных благ. В экономике, где существует полная занятость, перед государством стоит задача высвобождения ресурсов, применяемых в производстве товаров индивидуального потребления, для направления их в производство общественных благ. Самоочевидный способ высвобождения ресурсов из частного сектора заключается в том, чтобы сократить частный спрос на них. Это достигается путем обложения предприятий и домохозяйств налогами, тем самым выключая часть их доходов, то есть часть их потенциальной покупательной способности, из потоков "доходы — расходы". Получая меньшие доходы, предприятия и домохозяйства оказываются вынужденными сократить свои инвестиционные и потребительские расходы. Короче говоря, налоги уменьшают спрос на товары и услуги индивидуального пользования, а это, в свою очередь, .вызывает снижение частного спроса на ресурсы. Передавая покупательную способность частных экономических агентов правительству, налоги высвобождают ресурсы из частной сферы их применения, Затем правительство, расходуя налоговые поступления, может само направить эти ресурсы в производство общественных благ и услуг. Например, налоги на доходы корпораций и на личные доходы высвобождают ресурсы из производства инвестиционных товаров (сверлильных станков, автофургонов, складских сооружений и т. д.) и потребительских товаров (продовольствия, одежды, телевизоров и т. д.). Правительство может пустить эти ресурсы на производство управляемых ракет, военных самолетов, на строительство новых школ и автомагистралей. Правительство сознательно перераспределяет ресурсы с целью осуществить значительные изменения в структуре национального продукта страны.

Стабилизация

Исторически сложилось так, что самая новая и в некоторых отношениях самая важная функция правительства заключается в том, чтобы стабилизировать экономику, то есть помогать частной экономике обеспечивать и полную занятость ресурсов, и стабильный уровень цен. В данном месте мы ограничимся лишь общей характеристикой и подчеркиванием роли (не вдаваясь в ее исчерпывающее объяснение) стабилизационной функции правительства. Ключевой момент здесь сводится к тому, что уровень производства непосредственно зависит от общего, или совокупного, объема расходов. Высокий уровень общих расходов означает, чго для многих отраслей выгодно увеличивать выпуск продукции, а это условие, в свою очередь, предопределяет необходимость добиваться высокого уровня использования и материальных, и людских ресурсов. Многие экономисты полагают, что в капиталистической системе нет механизмов, поднимающих совокупные расходы именно на тот уровень, который может обеспечить полную занятость. Возможно возникновение двух неблагоприятных ситуаций.

1. Безработица. Общий уровень расходов в частном секторе может быть слишком низкие для реализации полной занятости. В этом случае правительство обязано так дополнить частные расходы, чтобы общий объем расходов - частных и государственных — был достаточен для создания полной занятости. Каким образом правительство может это осуществить? Один ответ( В последующих главах мы увидим, что для обеспечения экономической стабильности правительство располагает и другими рычагами, кроме политики расходов и налогообложения) на этот вопрос состоит в том, чтобы использовать тот же метод — правительственные расходы и налогообложение, — какой оно использует для перераспределения ресурсов в производство общественных благ. Конкретно, правительству надлежит, с одной стороны, увеличить собственные расходы на общественные блага и услуги, а с другой — сократить налоги с целью стимулирования расходов частного сектора.

2. Инфляция. Другая ситуация может возникнуть, если общество попытается расходовать больше, чем позволяют производственные мощности экономики. Когда совокупные расходы превышают величину продукта при полной занятости, избыточные расходы вызовут повышение уровня цен. Чрезмерный объем совокупных расходов носит инфляционный характер. В этом случае правительство обязано ликвидировать чрезмерные расходы. Оно может этого достигнуть главным образом сокращением собственных расходов, а также повышением налогов с целью сокращения расходов частного сектора.

И снова о кругообороте

В смешанной экономике правительство полностью интегрировано в кругооборот материальных и денежных средств, образующих экономический организм. Весьма поучительно повторно проанализировать функции правительства в области перераспределения, распределения ресурсов и стабилизации экономики в свете модели кругооборота, охарактеризованной в главе 3. На рисунке 6-3 потоки товарно-материальных средств от 1-го до 4-го просто воспроизводят рисунок 3-2. 1-й и 2-й потоки показывают расходы предприятий на приобретение ресурсов, поставляемых домохозяйствами. Вспомним, что указанные расходы — это издержки предприятий, но представляют они заработную плату, ренту, процент и доход (прибыль) домохозяйств, 3-й и 4-й потоки изображают потребительские расходы домохозяйств на приобретение товаров и услуг, производимых предприятиями.

А теперь попытаемся тщательно рассмотреть многочисленные модификации, которые возникают в результате подключения правительства к экономическому процессу. Потоки от 5-го до 8-го показывают, что правительство производит покупки как на рынке продуктов, так и на ресурсном рынке, 5-й и 6-й потоки представляют закурки правительством у частных предприятий, скажем, таких товаров, как скрепки для бумаг, компьютеры, оружие и предметы материально-технического снабжения для вооруженных сил. 7-й и 8-й потоки изображают правительственные закупки ресурсов. Федеральное правительство выплачивает жалованье конгрессменам, оплачивает содержание личного состава вооруженных сил, юристов в министерстве юстиции, разного рода сотрудников бюрократического аппарата и т. д. Правительства штатов и местные органы власти содержат штат учителей, водителей автобусов, полицейских и пожарников. Федеральное правительство может также арендовать или приобретать земельные участки для расширения какой-нибудь военной базы, а муниципалитеты могут приобретать земельные участки для строительства новой начальной школы.

Правительство представляет также общественные блага и услуги как домохозяйствам, так и предприятиям, что изображают 9-й и 10-й потоки. Финансирование общественных благ и услуг требует налоговых платежей со стороны предприятий и домохозяйств, это показывают 11-й и 12-й потоки. Последние потоки мы обозначили как чистые налоги, поскольку они включают также "налоги наоборот" в форме трансфертных платежей домохозяйствам и субсидий предприятиям. Так, 11 -й поток подразумевает не только налоги на доходы корпораций, на продажи, акцизный сбор, поступающие правительству от предприятий, но также и различные правительственные субсидии фермерам, судостроителям и некоторым авиакомпаниям( Большинство субсидий предприятиям "спрятаны" в форме низких процентов на ссуды, гарантий займов, налоговых льгот или предоставления государственных услуг по ценам ниже их себестоимости.). Правительство облагает также налогами (на личные доходы, на заработную плату) непосредственно домохозяйства и вместе с тем производит им трансфертные платежи (например, в виде государственных благотворительных пособий и пособий по социальному обеспечению), что показывает 12-й поток.

Правительственные расходы, налоги и трансфертные платежи оказывают влияние на распределение дохода, на распределение ресурсов и на уровень экономической активности.

Наша расширенная модель кругооборота позволяет более четко понять, как правительство может изменять распределение дохода, осуществлять перераспределение ресурсов и регулировать уровень экономической активности. Структура налогов и трансфертных платежей способна оказать существенное влияние на распределение дохода. Скажем, 12-й поток показывает, что структура налогов, которая черпает налоговые поступления главным образом у состоятельных домохозяйств и которая сочетается с системой трансфертных платежей домохозяйствам с низкими доходами, приводит в результате к большему равенству в распределении доходов, 6-й и 8-й потоки подразумевают такое распределение ресурсов, которое отличается от их распределения в чисто частной экономике. Правительство покупает товары и рабочую силу, отличающиеся от тех, какие покупают домохозяйства. Например, если в экономике существует безработица, увеличение правительственных расходов при сохранении неизменными налогов и трансфертных платежей должно привести к увеличению совокупных расходов, объема производства и занятости. В свою очередь, при данном уровне правительственных расходов сокращение налогов или увеличение трансфертных платежей должно увеличить доходы, которые можно использовать на то, чтобы их тратить и тем самым стимулировать рост личных расходов. Напротив, при возникновении инфляции требуется противоположная политика правительства: необходимо сократить правительственные расходы, увеличить налоги( Позднее мы обнаружим, что в сдерживании инфляции налоги играют двойственную роль. Сокращая доходы, служащие источником расходов, высокие налоги носят антиинфляционный характер. Однако налоги могут также увеличить издержки производства и тем самым повысить уровень цен.) и уменьшить трансфертные платежи.

РЕЗЮМЕ

Американскую экономику можно охарактеризовать как смешанный капитализм. Это преимущественно рыночная экономика, однако правительство различными способами воздействует на функционирование рыночной системы.