Трансфер

В международном праве термин «трансфер» (лат. transferre - переносить, перевозить) обозначает обмен населением между государствами на основе международного соглашения и автоматическую смену гражданства. Трансфер является стратегией миротворческого контроля. Он основывается на допущении, что этническая враждебность и опасения за безопасность снижаются в условиях компактного проживания этногруппы, имеющей свое правительство. Из допущения вытекает стратегический вывод о предпочтении трансфера относительно этнического насилия и потока беженцев. М. Вайнер отмечает, что потребность в трансфере возникает после разделения государства.60

Трансфер был впервые применен в 1923 г. правительствами Греции и Турции под руководством Верховного комиссара Лиги Наций Ф. Нансена. В результате трансфера 2 млн. беженцев - жертв греко-турецкой войны - образовали этнически гомогенные районы Восточной Фракии (Турция) и Западной Фракии (Греция).61 Правительственная жестокость, сопровождавшая обмен населением, побудила международное сообщество к установлению правовых норм трансфера. Они были изложены в Конвенции ООН о статусе беженцев 1961 г. Конвенция определяла права беженцев в вопросах занятости, жилища, образования, социального обеспечения, натурализации и свободы передвижения. Статья 33 Конвенции запрещала принудительное переселение беженцев на территорию, где они опасаются преследований. За государствами сохранялось право давать разрешение на въезд на свою территорию.62 Следовательно, Конвенция институционализировала два базовых принципа трансфера: согласие беженцев на переселение и межгосударственное соглашение об обмене населением.

Успех трансфера зависит от согласованных действий правительств, принимающих сторон, миротворческих сил и гуманитарных организаций. Планирование трансфера требует тщательной экспертизы жизнеобеспечения потоков сотен тысяч людей, нуждающихся в безопасности, питании, воде, медицинском обслуживании, транспорте и жилье. Первой масштабной трансферной операцией был обмен населением в 1970-х гг. между Бангладеш и Пакистаном под руководством УВКБ ООН. В результате распада Пакистана и войны между Пакистаном и Индией сотни тысяч людей оказались в государствах, в которых они больше не хотели жить. На основе Делийского соглашения 1973 г. в течение полугода 116 тыс. бенгальцев, находившихся в Пакистане, организованно пересе-лились в Бангладеш, и 104 тыс. бихарцев, находившихся в Бангладеш, переселились в Пакистан. В этот период завершилась репатриация беженцев, находившихся в Индии: 9 млн. бенгальцев и 1 млн. бихарцев вернулись, соответственно, в Бангладеш и Пакистан.63 Демаркация границ между Пакистаном, Индией и Бангладеш также способствовала успеху трансфера.

Трансфер возможен в условиях разделения государства де-факто. В 1975 г. на Кипре, часть которого была оккупирована турецкими войсками, произошел обмен греческого и турецкого населения. Из 720 тыс. населения Кипра 390 тыс. человек сменили место жительства.64 Трансфер на Кипре привел к образованию двух гомогенных географических районов - греческого и турецкого. Если трансфер не согласован правительствами, он превращается в «обратную этническую чистку».65 Она означает создание гомогенных районов путем изгнания этнических меньшинств враждующими сторонами. По данным УВКБ ООН, в бывшей Югославии страны НАТО не применяли стратегию трансфера, что привело к распространению обратных этнических чисток. Так, в 1999 г., после

победы сил НАТО в косовской операции, в Косово возвратилось 820 тыс. косовских албанцев, и одновременно Косово покинули под угрозой местной расправы 200 тыс. сербов и других меньшинств.66 Обратные
этнические чистки происходили в этнонациональных конфликтах на Кавказе в 1990-х гг.67 Задача трансферной миссии состоит в том, чтобы осуществить обмен населением до распространения погромов и резни.

Трансфер предполагает согласие этнических меньшинств на переселение. Согласие с трансфером является вынуждением. Люди в редких случаях добровольно покидают привычное место жительства. Главная причина согласия с трансфером заключается в угрозе этнических чисток, исходящей от местных полувоенных формирований. По мнению Д. Боймана, международные силы, заинтересованные в трансфере, находятся в двусмысленном положении, так как стратегическое преимущество трансфера обусловлено угрозой этнической резни.68

Успех трансфера зависит от географического и этнодемографического факторов. Территория с защитным географическим рельефом препятствует трансферу. Защитная местность помогает сегрегированным группам организовать самооборону. Если население этой территории не желает переселяться, его трудно убедить в трансфере. В результате в конфликтных регионах возникают изолированные и уязвимые анклавы этнических меньшинств. На трансфер влияет этнодемографическая ситуация региона. Чем больше этногруппы разделены затяжным конфликтом, тем выше их стремление к созданию гомогенных географических районов. По мнению М. Вайнера, успешный трансфер возможен после возникновения этнического раскола: когда стороны убеждены во взаимном нежелании совместного проживания, трансфер скорее будет воспринят в качестве разумного выбора.69

Итак, миротворческая стратегия трансфера означает организованный обмен этническим населением между государствами на основе международного соглашения и смены гражданства. Успех трансфера зависит от тщательной экспертизы жизнеобеспечения трансферных групп, согласованных действий военных миротворцев с правительствами принимающих стран и гуманитарными организациями. Трансфер противоположен обратной этнической чистке, стихийному обмену населением, вызванному погромами и местью. Преимущества стратегии трансфера обнаруживаются только в случае разделения государства. Трансфер повышает безопасность этногрупп, имевших длительную историю вражды. Стихийные перемещения населения из региона затяжного конфликта связаны с высокой степенью социальных лишений. Трансфер уменьшает лишения беженцев путем обеспечения безопасности и оказания гуманитарной помощи. Трансфер как долгосрочная стратегия урегулирования конфликтов неуместен при сохранении территориальной целостности государства.

При сравнении комиссариата и трансфера можно сделать следующие выводы.

Защитные миротворческие стратегии имеют различный потенциал правовой и моральный легитимности и разную степень политического риска, комиссариат обладает большей международной и местной поддержкой. Одобрение комиссариата обусловлено существованием массовых бедствий, потребностью в безопасности жертв этнического насилия и чувством сострадания к жертвам конфликта. Труднее заручиться общественной поддержкой инициаторам трансфера, требующего крупных миротворческих сил.

Существуют морально-психологические, экономические и политические трудности выполнения трансферной миссии.

Сегодня международное сообщество нетерпимо относится к принудительному обмену населением, осуществлявшемуся, например, греческим и турецким правительствами в 1920-х гг. Добровольность трансфера требует убеждения адресатов в его преимуществах. Под влиянием привычного места жительства этногруппы сопротивляются трансферу. Сомнительными остаются моральные оправдания трансфера. Население вынуждено соглашаться с ним под угрозой этнических чисток, с которыми не борется трансферная миссия. Трансфер способен наказывать невиновных и вознаграждать инициаторов этнонационального конфликта. Переселение гражданского населения в гомогенные районы означает дополнительные лишения для тех людей, которые не участвовали в вооруженном конфликте.

Из-за нестабильности новообразованных государств, ослабленных затяжными конфликтами, цена трансферных усилий остается чрезмерно высокой. Пока сохраняются травмы перемещения и мифы о неизбежном возвращении на этническую родину, социально-экономические программы помощи трансфертам группам не будут иметь ожидаемого миротворческого результата.

Трансферная миссия остается политической проблемой. Стратегия трансфера дополняет стратегию баланса сил, ведущую к разделению государства. Вследствие эффекта подражания разделению и превращения этноменьшинств в заложников сецессии международное сообщество не проявляет большого энтузиазма к трансферу. Государства имеют свои пограничные проблемы и сопротивляются созданию прецедента разделения. Поэтому усиление защитной функции миротворческого контроля скорее связано с комиссариатом, нежели с трансфером.