Критерии легитимности и эффективности традиционного и нетрадиционного миротворческого контроля

Трудности эмпирического различения военной интервенции в гуманитарных целях и с экспансионистскими намерениями порождают проблему легитимности действий миротворческих сил. Предложенное М. Вебером понятие легитимности (от лат. legitimus - согласный с законом, законный, правомерный, должный) обозначает порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные требования.16 Веберовское понятие легитимности применимо и к миротворческому контролю. Нормы международного права и Устава ООН определяют порядок проведения миротворческих операций. Правовая легитимность действий миротворческих сил зависит от этого порядка.17

Миротворческие действия оцениваются как легитимные, если миротворцы имеют мандат Совета Безопасности (СБ) ООН и с его санкции осуществляют интервенцию. СБ ООН санкционирует интервенцию при
условии, что в конкретных решениях об использовании военной силы преобладают соображения правого дела и гуманистические намерения. Правое дело означает противодействие угрозе этнического насилия. Гуманисти-ческие намерения заключаются в защите невиновных людей от притеснений и жестокого обращения. СБ ООН санкционирует военную интервенцию в том случае, если не дали желаемого результата дипломатия и невоенные средства давления. СБ ООН компетентен определять задачи операции, состав контингентов, руководство операциями, сроки пребывания в зоне конфликта, финансирование.18

Действия миротворческих сил легитимны, если в ходе операции соблюдаются нормы международного гуманитарного права - правила соразмерности и различия допустимых и недопустимых военных целей.
Правило соразмерности означает, что общие размеры ожидаемого ущерба от интервенции не должны превышать общего размера ожидаемого блага. По словам Д. Ролза, «используемые средства не должны разрушать возможность мира, поощрять пренебрежение к человеческой жизни, которое ставит под угрозу нашу безопасность и безопасность человечества»,19 Правило различия относится к выбору видов оружия, определя-емому различением комбатантов и некомбатантов. Оно ориентирует на защиту гражданских лиц, гражданских объектов и гуманное обращение с военнопленными в соответствии с Гаагским соглашением 1907 г. и Женевскими конвенциями 1949 г.20 Международные суды могут привлечь к ответственности нарушителей гуманитарного права.

Когда международный порядок миротворческой интервенции нарушается, действия миротворцев имеют незаконный характер, например, интервенция проводится без санкции СБ ООН или нарушаются нормы гуманитарного права. Решение НАТО в обход ООН использовать свою военную машину в бывшей Югославии в 1999 г. означало взлом правовой системы международного сообщества и вызвало дискуссию о легитимности интервенции. Руководство НАТО ограничилось моральными доводами в пользу своей интервенции и игнорировало ее правовое обеспечение. Н. Плотников полагает, что в основу натовских доводов положена идеология патернализма: интервенция оправдывается интересами «самого насилуемого, который еще не дорос до осознания своих подлинных интересов. И поэтому в ожидании его будущего согласия оправданно его принуждение».21 Патернализм игнорирует правовую легитимность, ибо, с точки зрения опекуна, подопечный никогда не достигнет состояния необходимой зрелости. По мнению генерального секретаря ООН К. Аннана, патернализм может стать прикрытием для необоснованного вмешательства во внутренние дела суверенных государств, подтолкнуть сепаратистские движения к сознательному провоцированию правительств на грубые нарушения прав человека.22

Правовую, или нормативную, легитимность миротворческой интервенции следует отличать от моральной легитимности, публичной поддержки мировым сообществом и местным населением миротворческой операции. В отличие от правовой легитимности, моральная легитимность - переменная величина. Она зависит от СМИ, привлекающих внимание международного сообщества к местным гуманитарным кризисам. Существуют сторонники пацифизма, отрицающие военные средства достижения гуманитарных целей. Могут быть поставлены под сомнение масштабы военной интервенции. В общественном мнении репутацию миротворческих сил снижают жертвы среди гражданского населения высокие военные потери и неопределенность сроков интервенции. Нор-

мативная и моральная легитимность миротворческой интервенции могут не совпадать. Чем выше моральная легитимность миротворческого вмешательства в этнонациональный конфликт, тем меньше масштаб пособни-чества конфликту, и наоборот.

Следовательно, критерием правовой легитимности миротворческих действий является признание мировым сообществом их соответствия нормам международного права и Устава ООН. Незаконные действия миротворцев вызывают неустойчивость международно-правовых отношений.

Эффективность, или успех, миротворческой интервенции определяется соотношением целенаправленного использования средств и результатов. Контроль эффективен, если сдерживание этнического насилия достигнуто ценой минимальных потерь миротворческих сил. Возможен отказ от интервенции, если она не сулит позитивных последствий или цена потерь выходит за пределы получаемых выгод. Например, в 1995 г. ООН прекратила интервенцию в Сомали, так как масштабы военных потерь превзошли ожидаемую выгоду от сдерживания сторонников этнического насилия.

О критерии эффективности миротворческого контроля ведется дискуссия между представителями либерализма и реализма. Либералы обращают внимание на гуманитарные последствия этнического насилия и сводят эффективность контроля к защите местного населения от притеснений и жестокого обращения. Например, К. Гринвуд оценивает контроль как эффективный, если ценой минимальных потерь миротворцы предотвращают «широкомасштабное страдание и гибель населения».23 За образец контроля принимаются операции по «поддержанию мира» (реасе-keeping): миротворческие силы размещаются на разделительных линиях между противоборствующими сторонами и осуществляют надзор за соблюдением соглашений о прекращении огня. В этот период дипломаты и неправительственные организации заботятся, соответственно, о политическом урегулировании конфликта и гуманитарной помощи населению. Операции по поддержанию мира не имеют конфронтационного характера. Миротворцы служат буфером между противоборствующими группами с их согласия. Разделительные операции распространены в практике ООН и именуются «традиционным миротворчеством».24

Представители философии политического реализма обращают внимание на угрозу интернационализации этнического насилия. Реалисты руководствуются двумя допущениями:

1) участие государств в миротворческом контроле преимущественно мотивировано интересами собственного благополучия и безопасности;

2) вследствие затяжного характера этнонационального конфликта миротворцы встречают местное вооруженное сопротивление.

Из допущений следует, что миротворческий контроль эффективен, если содействует устойчивому и длительному миру в государстве. По мнению Н. Фоушина, Б. Коппитерса и Р. Апресяна, для реалистов мотивы
помощи чужому населению остаются вторичными побуждениями: «государство должно учитывать интересы своего окружения, если это не обходится дорого».25 Реалисты ставят на первое место операции под общим названием «нового интервенционизма»: сдерживание военной силой противников интервенции и создание гражданского правительства, способного поддерживать правопорядок в своей стране.26 В отличие от традиционного миротворчества, стратегии «нового интервенционизма», или нетрадиционного миротворческого контроля, направлены на ограничение причин, а не только последствий этнического насилия.

Реалисты критикуют традиционное миротворчество за неэффективность. По мнению Д. Кармента и Ф. Харвея, проблема традиционного миротворчества состоит в том, что военная миссия обеспечивает временное прекращение этнического насилия, поскольку является разъединительным процессом.27 В краткосрочной перспективе операция по поддержанию мира требует крупных сил, обременительного использования ресурсов и не предусматривает точного определения времени окончания военного вмешательства. В результате увеличива-
ется число безуспешных попыток создания устойчивого мирного порядка. Кармент и Харвей отмечают, что после ухода военных миротворцев ООН этническое насилие возобновлялось в Конго, Руанде, на Кипре, в Ливане, Камбодже.28

Реалисты упрекают традиционалистов в недооценке социальных последствий этнонационального конфликта, выраженных в этническом расколе: этническая непроницаемость, повышенная тревожность людей за безопас-ность и наличие беженцев. По мнению Ч. Кауфмана, после затяжной вооруженной борьбы формируется жесткая приверженность этногруппе. Вследствие ригидной этнической идентичности затруднено гражданское строительство. Разделительные миротворческие операции не способствуют гражданскому объединению людей.29 Д. Бойман полагает, что традиционное миротворчество ограничивает военную интервенцию краткосрочными задачами и не ориентирует военную миссию на долгосрочные цели устойчивого мира в государстве. Надзорные правила разделительных операций способствуют неудаче военной миссии.30

К тревожным аспектам традиционного миротворчества относятся непродуктивные попытки разоружения местного населения. Сохраняется утаивание и приобретение боевого оружия, что обусловлено восприятием угрозы безопасности. Демилитаризация населения может быть успешной, если этногруппы участвуют в гражданском строительстве и действует контроль правопорядка. При отсутствии этих условий население
сопротивляется разоружению. Миротворцы вынуждены наращивать свой военный потенциал в ущерб нормализации отношений с местным населением. Сдержанность в применении силы со стороны многочис-
ленных миротворцев провоцирует боевиков, на которых угроза применения силы не действует. По мнению Т.В. Бордачева, стратегия пассивной обороны не способствует качественному росту миротворческих сил, их

обученности, дисциплинированности и оперативному управлению в трудных географических условиях.31

Реалисты связывают неудачи посреднического урегулирования конфликтов с разделительными военными операциями. По мнению Г. Розе, среди западных политиков и лидеров международных организаций распростра-нено соглашательское заблуждение, что всегда возможно компромиссное урегулирование этнонационального конфликта. Несмотря на повторяющиеся попытки опытных дипломатов урегулировать споры, вооруженный конфликт возобновляется. Местное население информировано о кратковременном размещении «голубых касок». Продление полномочий миротворческих сил, разъединяющих воевавшие стороны, не формирует доверительные отношения между бывшими противниками и не обеспечивает сотрудничество лидеров в гражданском строительстве. Продолжают сохраняться статусные и элитарные причины этнонационального конфликта.32

Реалисты утверждают, что в операциях по поддержанию мира гуманитарная помощь обостряет местный конфликт. Б. Барбер отмечает, что гуманитарные организации непреднамеренно становятся пособниками этнического насилия. Боевики смешиваются с мирным населением и получают внешнюю материальную помощь, которая им не предназначается. Они используют ее для возобновления вооруженного конфликта. Лагеря беженцев становятся вербовочными базами враждующих фракций.33 М. Даффилд и Дж. Пренгергаст утверждают, что в разделительных операциях военные миротворцы не контролируют распределение гуманитарной помощи и гуманитарные организации вынуждены сотрудничать с местными этнолидерами. Гуманитарная помощь обостряет конфликт потому, что она контролируется враждующими этноорганизациями. В разрушенной экономике продукты питания являются денежным эквивалентом. Группы, контролирующие распределение гуманитарной помощи, обладают дополнительными мобилизационными ресурсами.34

Р. Беттс полагает, что, вопреки либеральным заявлениям о нейтральности гуманитарной помощи, она воспринимается местным населением как пристрастная.35 Поскольку внешняя этногруппа оценивается как враждебная референтной группе и боевики находятся в массе мирного населения, гуманитарная помощь внешней группе рассматривается как пособничество врагу. Аналогичную точку зрения высказывает Д. Бойман:

«Местное население с недоверием относится к заявлениям о политической неангажированности гуманитарных организаций. Наивно полагать, что помощь товарами и услугами в зоне войны не влияет на войну».36

В условиях этнического раскола и пассивности военных миротворцев экстремисты превращают пристрастное восприятие гуманитарной помощи в инструмент своего влияния на население. Показательным примером разрушительных последствий гуманитарной помощи является поддержка руандийских беженцев народов хуту в Заире в 1990-х гг. Среди беженцев находились тысячи боевиков, военнослужащих и правительственных чиновников, осуществляющих геноцид против народа тутси Руанды в 1994 г. благодаря помощи УВКБ ООН и покровительству диктатора Мобуту они нашли убежище в Заире, вооружились и осуществляли рейды в Раунду. При этом боевики проникали через разделительную линию миротворцев ООН. Экстремисты в лагерях беженцев усилили этническую вражду в Заире и ускорили гражданскую вражду, которая привела к свержению правительства Мабуту37.

Критики традиционного миротворчества полагают, что репатриация беженцев при сохранении этнического раскола приводит к возобновлению насилия и непродуктивности военной миссии. Д. Бойман ссылается на данные УВКБ ООН, согласно которым, возвращение в Руанду беженцев из Заира в 1997 г. сопровождалось ростом этнического насилия.38 К.С. Гаджиев отмечает, что репатриация грузинских беженцев в Абхазию привела к возобновлению вооруженных столкновений в Гальском районе в 1998 г.39 Репатриация восстанавливает этническую гетерогенность населения, вызывающую опасения за безопасность по причине мести. Возвращенцы оказываются физически изолированными и уязвимыми, так как операции по поддержанию мира не предусматривают миротворческого контроля правопорядка в стране.

Таким образом, по вопросу о критерии эффективности миротворческого контроля ведется дискуссия между представителями философии либерализма и реализма. Либералы акцентируют внимание на гуманитарных пос-ледствиях этнического насилия и сводят эффективность контроля к предотвращению широкомасштабных страданий и гибели местного населения. Для либералов образцом контроля служат разделительные операции ООН «по поддержанию мира», именуемые «традиционным миротворчеством». Реалисты обращают внимание на угрозу интернационализации этнического насилия и считают критерием эффективности контроля миротворческое содействие устойчивому и длительному миру в государстве. Реалисты критически относятся к операциям по поддержанию мира, поскольку краткосрочные оздоровительные меры приводят к неэффективной миротворческой интервенции в долгосрочной перспективе. Реалисты являются сторонниками «нового интервенционизма», направленного на ограничение причин, а не только последствий этнического насилия.

«Новый интервенционизм» получил распространение в 1990-х гг. XXI в. Чтобы оценить эффективность и легитимность нетрадиционного миротворческого контроля, необходимо определить его стратегии. В научной литературе распространены классификации по одному основанию.

В зависимости от целевых средств гуманитарной военной интервенции Т.В. Бордачев различает защитные и наступательные стратегии.40 Задачей защитных стратегий, именуемых в практике ООН «расширенными операциями по поддержанию мира» (wider реасе-keeping), является ограничение страдания и уменьшение жертв местного населения. В отличие от традиционных операций по поддержанию мира, защитные стратегии могут осуществляться без согласия местных противоборствующих сторон, предусматривают оказание гуманитарной помощи и организацию демилитаризованных районов силами военных контингентов. Наступательные стратегии относятся к военным операциям по «принуждению к миру» (реасе еnforcement). Их цель - прекращение вооруженного конфликта и восстановление порядка в соответствии с Уставом ООН (глава VII, ст. 41). Наступательные стратегии предусматривают определение инициатора этнического насилия и его подавление, применение силовых мер к сторонникам продолжения вооруженного конфликта, временное выполнение миротворцами полицейских и гражданских функций.

И. Манжурин41 и В. Миганов42 учитывают масштаб участия миротворческих сил в военных операциях и различают мало-, средне- и крупномасштабные стратегические операции. Если миротворческие силы стремятся к уменьшению гуманитарных бедствий в конфликтном регионе, то используются легкие сухопутные войска, военная полиция и инженеры, подразделения МЧС, медицинский персонал и специалисты по граждан-ским отношениям. Для разъединения воюющих сторон и создания районов безопасности гражданского населения могут потребоваться механизированные части, ВВС и ВМС. Наступательные операции предусматривают размещение центрального командования, дополнительное использование разведывательных, десантных и арьергардных подразделений.

В зависимости от времени миротворческого вмешательства в этнонациональный конфликт А. Капто43 и Д. Бойман44 различают реактивные и превентивные стратегии военной интервенции. Реактивные стратегии применяются после перехода конфликта в насильственную стадию. Превентивные стратегии используются до вооруженной эскалации конфликта.

В компаративистике встречаются дополнительные классификации миротворческого контроля. По критерию участника интервенции Д. Кармент и Ф. Харвей различают односторонний и многосторонний миротворческий контроль, например вооруженное вмешательство Сербии и Хорватии в боснийский конфликт и вмешательство ООН и НАТО в тот же конфликт в 1990-х гг.45 В. Родин определяет уровни миротворческого контроля: миротворческие силы ООН, региональные организации, коалиция государств и отдельное государство.46 Данные классификации вводятся для изучения эффективности стратегий, применяемых различными субъектами контроля.

Знакомство с однопараметровыми классификациями показывает, что любая из них помогает изучению нетрадиционного миротворческого контроля. Однако имеющиеся классификации отличаются односторонностью. Они не могут претендовать на роль базовой типологии миротворческого контроля, поскольку не учитывают переменные, включенные и другие модели Переход от однопараметровой к многопараметровой классификации возможен при условии нахождения наиболее общих оснований миротворческих стратегий.

Для систематического изучения многообразия стратегий необходима двухпараметровая классификация, учитывающая время гуманитарной военной интервенции и ее целевые средства. Параметр времени позволяет различать реактивные и превентивные стратегии миротворческого контроля. Параметр целевых средств учитывает защитные или наступательные военные операции. Совмещение двух параметров выявляет четыре типа стратегий:

1) реактивно-защитные;

2) реактивно-наступательные;

3) превентивно-защитные;

4) превентивно-наступательные.

Реактивно-защитные стратегии миротворчества применяются в контроле этнонационального конфликта после его перехода в насильственную стадию и направлены на ограничение страданий и жертв местного населения. К данному типу стратегий относятся: «комиссариат» (осуществление военными миротворцами доставки и распределения гуманитарной помощи и организация лагерей беженцев); «трансфер» (организованный обмен этническим населением). Миротворческие силы использовали защитные стратегии в Сомали, Северном Ираке, бывшей Югославии, на Кипре.

Реактивно-наступательные стратегии, применяемые после начала этнического насилия, нацелены на военное принуждение сторон к отказу от вооруженной борьбы и на содействие гражданскому строительству. К данному типу стратегий мы относим: «карантин» (лишение дееспособности внешнего пособничества внутригосударственному вооруженному конфликту); «баланс сил» (трансформацию насильственного конфликта
в тупиковое состояние) и «выбор победителя» (военную помощь участнику конфликта для достижения его полной победы). Этот тип стратегий применялся миротворцами в Либерии, Ливии, бывшей Югославии, Приднестровье, Таджикистане.

Превентивно-защитная стратегия применяется до перехода этнонационального конфликта в насильственную стадию и предусматривает размещение военных миротворческих сил в государстве в целях обеспечения безопасности этнических групп и сдерживания возможного этнического насилия. Профилактическое военное вмешательство сочетается с дипломатическими усилиями по урегулированию конфликта. Примером защитной презентации служит размещение «голубых касок» в Македонии в 1992 г. для предотвращения гражданской войны.

Превентивно-наступательная стратегия также применяется до насильственной стадии конфликта. Активность миротворцев заключается в выполнении полицейских и гражданских функций: разоружение незаконных военных формирований, разрушение обнаруженных лагерей боевиков, гражданское обслуживание местного населения. Миротворческая миссия завершается созданием дееспособного местного правительства.
Предлагаемая типология учитывает многообразные случаи нетрадиционного миротворчества в практике ООН, региональных организаций и отдельных государств. Типология может быть дополнена менее общими параметрами миротворческого контроля: масштаб военного вмешательства, число участников и уровень вмешательства. Типология позволяет оценить эффективность и легитимность «нового интервенционизма», а также определить тенденции миротворческого контроля.

Итак, трудности эмпирического различия миротворческой и экспансионистской интервенции порождают проблему легитимности действий миротворческих сил. Критерием правовой легитимности служит признание мировым сообществом соответствия действий миротворческих сил нормам международного права и Устава ООН. В отличие от правовой легитимности, моральная легитимность означает публичную поддержку действий миротворцев.

В следующих параграфах данной главы будут рассмотрены условия, определяющие эффективность стратегий нетрадиционного миротворческого контроля.