Комиссариат

В практике нетрадиционного миротворческого контроля термин «комиссариат» (фр. commissaire - уполномоченный, комиссар) обозначает деятельность военных миротворцев по обеспечению гуманитарной по-мощью местного населения. Т.В. Бордачев именует комиссариат «спасательной миссией».47 Вследствие повышенной мобильности военные миротворцы способны прибыть в регион бедствий раньше гуманитарных
организаций. «Голубые каски» определяют потребности населения в гуманитарной помощи, обеспечивают ее эскортирование и распределение, охраняют складские помещения и организуют лагеря беженцев. Д. Бойман отмечает, что комиссариат не предусматривает вовлечение миротворцев в широкомасштабный конфликт.48 Выполнение комиссарской миссии означает наличие противника, стремящегося воспрепятствовать доставке гуманитарных грузов или присвоить их.

Значение комиссариата возрастает в первый период местных бедствий, когда УВКБ ООН и НПО отсутствуют в регионе. Стратегия комиссариата применима на труднодоступной территории с пустынями, горным рельефом, болотом и густым лесом. Военно-инженерное восстановление дорог и транспортной перевозки людей и грузов обеспечивает крупные гуманитарные операции. Например, в 1993-1995 гг. гуманитарная помощь в Сомали осуществлялась после восстановления местной инфраструктуры Объединенной военной оперативной группой ООН в Сомали (ЮНИТАФ).49 В 1991 г. вследствие курдско-иракского конфликта и закрытия Турцией своей границы с Ираком сотни тысяч курдских беженцев оказались на заснеженных горных перевалах вдоль иракско-турецкой границы. Санкционированную ООН «Операцию по обеспечению благополучия», целью которой, было возвращение курдов в Северный Ирак, осуществлял охранный контингент ООН в составе 20 тыс. военнослужащих и 200 воздушных судов.50

Успех комиссарской миссии зависит от сотрудничества военных миротворцев с центральным правительством (если оно существует) и гуманитарными организациями, участвующими в создании лагерей беженцев и восстановлении местной экономики. По данным УВКБ ООН, в 1990-х гг. помощь беженцам в Руанде и Заире была малоэффективной из-за недоверия гуманитарных организаций к миротворческим силам ООН, создавшим «районы безопасности» без должного контроля правопорядка.51 Эффективный комиссариат способствует нормальной деятельности НПО и персонала ООН, которые могут работать с меньшими опасениями за свою безопасность и без принудительного сотрудничества с боевиками при распределении гуманитарной помощи.

Региональная нестабильность затрудняет применение стратегии комиссариата. Участие военных сил в ликвидации последствий стихийных бедствий всегда более успешно, поскольку осуществляется в условиях
сотрудничества правительства и населения. В ситуации этнического раскола оказание гуманитарной помощи превращается в военную операцию. В 1991 г. для возвращения курдских беженцев в Северный Ирак из региона были выведены иракские правительственные войска и введен крупный охранный контингент ООН.52 В середине 1990-х гг. в Руанде для защиты гражданского населения от геноцида были размещены миротворческие силы ООН. Они не препятствовали бегству враждующих групп тутси и хуту в Заир и подготовке в лагерях беженцев нового вооруженного конфликта в Руанде.53 В Боснии в 1992-1995 гг. миротворческие силы ООН создали «районы безопасности» без согласия боснийских сербов, чьи военные формирования вместе с югославской армией проводили осаду городов и ограничили поступление гуманитарной помощи.54

Успех комиссарской миссии зависит от силы военной оппозиции и формы вооруженного конфликта, ведется ли он конвенциональными или партизанскими и террористическими методами. Чем слабее участник этнонационального конфликта, противостоящий гуманитарному вмешательству в местную войну, тем успешнее применение стратегии комиссариата. С учетом формы вооруженного конфликта гораздо легче охранять доставку гуманитарных грузов от партизан и бандитов, нежели от регулярных воинских частей, располагающих тяжелым вооружением. Однако «районы безопасности» удобнее защищать от конвенциональных атак (при условии военного превосходства обороняющих сил), так как партизаны и террористы специализируются на проникновении через заградительные линии обороны и организации диверсий, резни и акций устрашающего насилия.

Относительно других военных миссий комиссариат требует меньших ресурсов. Он обеспечивает безопасность проживания населения в небольших географических районах. Миротворческие силы не вовлекаются в местную конфронтацию (кроме случаев внешней угрозы). Порядок в лагерях беженцев контролируют военная полиция, администрация и разведка, которые не нуждаются в поддержке регулярными войсками.

Стратегия комиссариата имеет границы применения. Т.В. Бордачев отмечает, что комиссариат не приводит к окончанию этнонационального конфликта, но уменьшает страдания населения.55 Миссия ЮНИТАФ обеспечивала гуманитарную помощь и не урегулировала сомалийский конфликт. Создание миротворцами ООН «районов безопасности» в Руанде ограничило геноцид этногрупп, но не помешало интернационализации конфликта тутси и хуту в Центральной Африке. Чрезвычайная помощь этногруппам Северного Ирака и Боснии сохранила многие человеческие жизни, но не решила статусную проблему конфликтов. Д. Бойман полагает, что комиссариат, оказывающий чрезвычайную помощь, не проводит различий между боевиками и не боевиками и непреднамерен-но «подпитывает» сторонников насилия.56

Большинство крупных лагерей беженцев становится зонами экономической деятельности в принимающем районе с оживленными рынками. Они обслуживаются беженцами и привлекают местное население со всей округи. Долговременная гуманитарная помощь приводит к стагнации местной экономики, расширению теневого сектора торговли гуманитарной помощью. По данным УВКБ ООН, действующие подолгу лагери могут стать криминагенными зонами, вовлеченными в контрабанду оружия и наркотиков, очагами организованной преступности.57

Поскольку лагеря беженцев нередко находятся в зонах конфликта или недалеко от них, комиссариат не в полной мере обеспечивает беженцам защиту. Опасаясь утраты влияния на население, боевики стремятся к контролю над лагерями беженцев и превращению лагерей в свои базы, как, например, моджахеды в Пакистане. Они блокируют доступность лагерей для гуманитарных миссий и организуют нападения на гуманитарные конвои.58

При нефункциональном правительстве сотрудничество военных миссий с этноорганизациями в распределении гуманитарной помощи может усиливать позиции радикальных лидеров. В Сомали ЮНИТАФ распределяла гуманитарную помощь через территорию, контролируемую кланом генерала Айдида. В 1994 г., когда ООН перешла от предоставления гуманитарной помощи к разоружению соперничающих группировок сомалийцев, боевики Айдида организовали серию открытых столкновений с силами ООН, что привело к прекращению комиссарской миссии.59

Стратегия комиссариата не предусматривает четких сроков вывода миротворческих сил из государства. Операция «Возрождение надежды», осуществлявшаяся ЮНИТАФ в Сомали, была санкционирована СБ ООН в
1992 г. и прекращена через два года по местным политическим причинам. «Операция по обеспечению благополучия» в Северном Ираке длилась четыре года (1991-1994 гг.) и трансформировалась в операцию
баланса сил (под названием «Северный дозор»).

Итак, в условиях затяжного этнонационального конфликта оказание гуманитарной помощи местному населению превращается в военную операцию миротворческих сил, именуемую комиссариатом. Успех комисса-риата зависит от сотрудничества проведения защитных операций против незаконных вооруженных формирований и партизан в трудных географических условиях. Относительно других военных миссий комиссариат требует меньших ресурсов при низком уровне вероятных потерь миротворческих сил. Комиссариат обеспечивает чрезвычайную помощь и имеет высокое международное и местное признание. Стратегия комиссариата имеет границы применения. Она уменьшает страдания и гибель гражданского населения и беженцев, но не приводит к окончанию конфликта, не предусматривает четких сроков вывода миротворцев из государства. При распределении гуманитарной помощи сотрудничество военных миссий с враждующими этноорганизациями способно усилить позиции радикальных лидеров. Долговременная гуманитарная помощь приводит к стагнации местной экономики, расширению ее теневого сектора.