Широкие возможности нормотворчества и подзаконного нормотворчества исполнительной власти.

Данный фактор является следствием наличия законодательной инициативы и отсылочных норм, что дает возможность исполнительной власти лоббировать необоснованное расширение круга полномочий, а также по собственному усмотрению регулировать некоторые важные блоки правоотношений на уровне подзаконных актов, а также может спровоцировать ведомства (чиновников) создавать условия коррупциогенного характера. Следует отметить, что коррупциогенность повышается в случае, если нормотворчество осуществляется в единоначальном порядке (приказ Министра, решение Акима).

Так разработчик предлагает дополнить статью 22-4 Закона Республики Казахстан от 20 июня 1997 года «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» пунктом 4-1:

«4-1. Банки и организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций, обязаны по распоряжению налоговых органов приостановить все расходные операции на банковских счетах (за исключением корреспондентских) агентов и исполнять указания, касающиеся перечисления обязательных пенсионных взносов, социальных отчислений и налоговой задолженности в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Способ направления налоговым органом такого распоряжения в банки и организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций, определяется в соответствии с налоговым законодательством».

В соответствии с подпунктом 4 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах» законодательство - совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. К нормативным правовым актам относятся также акты исполнительного органа (постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные приказы министерств и ведомств).

Кроме того, разработчиком предлагается наделить уполномоченный орган компетенцией по разработке и утверждению нормативных правовых актов в области обязательного социального страхования (статья 8-2 Закона Республики Казахстан от 25 апреля 2003 года «Об обязательном социальном страховании»).

Эксперты считают целесообразным оставить за уполномоченным органом функцию по разработке нормативных правовых актов, а функции по их утверждению передать Правительству Республики Казахстан.

Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно-обоснованных предложений по улучшению законодательной базы

Законопроект с научной точки зрения проработан в целом неплохо, хотя некоторые недоработки все же имеются.

Следует отметить, что специальных исследований по вопросу становления пенсионного обеспечения в науке не проводилось.

Вместе с тем, обращает на себя внимание проведенный казахстанским специалистом Оспановым Г.Б. научный анализ мирового опыта пенсионного обеспечения. В частности, по его словам, «преимущества накопительных пенсионных систем могут быть реализованы лишь при соблюдении следующих условий:

Определенный, и при этом достаточно высокий уровень благосостояния населения, в том числе уже достигнутый уровень обеспеченности престарелых лиц. Первоначальное накопление средств в пенсионных фондах требует времени и известного излишка доходов, позволяющего участникам пенсионных схем делать регулярные взносы. В течение всего времени, пока накопительные системы формируются и получают значительное распространение, уровень жизни престарелых поддерживается за счет государственных распределительных пенсионных программ, введенных в более ранний период. Так, например, государственная распределительная система ввиду ее всеохватности и незаменимости, особенно для менее обеспеченных слоев населения, сохраняется и сосуществует с накопительными системами в США и практически во всех других развитых странах.

Успешная реализация, накопительных схем возможна в условиях экономической и политической стабильности общества, строго определенных в законодательстве и постоянно действующих «правил игры», устойчивости национальной валюты, низкого уровня инфляции. Только в этих условиях становятся возможными долгосрочное планирование и реализация накопительных схем.

Важнейшим необходимым условием является наличие развитой финансовой инфраструктуры, набор финансовых инструментов, главным образом, долгосрочных, работающих в экономике и обеспечивающих взаимовыгодный инвестиционный процесс, который является сутью накопительных схем. Примером могут служить облигации Правительства США сроком на 10, 20 и 30 лет.

Налоговая система, поощряющая накопительные схемы. Во многих странах поступления на пенсионные счета и инвестиционный доход с пенсионных активов не облагаются налогами за весь период накопления. В то же время доход, снимаемый с пенсионных счетов и все частные пенсионные выплаты, облагаются подоходным налогом.

Жесткий контроль со стороны государства за финансовым состоянием пенсионных фондов, пресекающий злоупотребления и гарантирующий выплаты в соответствии с условиями конкретных пенсионных планов. Главной целью государственного контроля является обеспечение гарантированности выплат в полном объеме участникам пенсионных фондов при любых обстоятельствах.

Путем создания резервных фондов, передачи клиентов обанкротившихся компаний в управление финансово устойчивых компаний достигается тот результат, что участники ни одной пенсионной схемы не могут потерять свои взносы. Тем самым формируется еще один важнейший элемент существования системы социального страхования.

Высокий и устойчивый уровень доверия населения к пенсионной накопительной системе. Этот фактор специалисты единодушно считают важнейшим необходимым условием функционирования любых накопительных схем. Человек, покупающий пенсионный полис в 25 лет, должен быть уверен в том, что через 40 лет он получит пенсию, оправдывающую его взносы. Такую уверенность ему гарантирует государство и соответствующее законодательство.

Благоприятная демографическая обстановка. Так, существенным фактором, предопределившим успех реформы в Чили, стала благоприятная демографическая обстановка (Оспанов Г.Б. Проблемы финансового обеспечения пенсионной системы в условиях рыночной экономики Казахстана и пути их решения. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Алматы.2007).

Существующая пенсионная система, несмотря на ряд её положительных достоинств, вместе с тем критикуется и современными отечественными учеными-экономистами.

В частности, доктор экономических наук К. Тулепбаев отмечает, что «одной из существенных проблем нашей пенсионной системы является ее финансовая неустойчивость. С 2002 года из 14 пенсионных фондов только 4-5 могут говорить об относительной финансовой устойчивости. При этом совокупная доля этих фондов по числу вкладчиков-получателей и по сумме пенсионных накоплений составляет почти 80 процентов от всего пенсионного сектора. Возникает вопрос, зачем функционируют остальные 10 фондов, из-за которых с 2002 года средневзвешенная величина реального дохода ни разу не была положительной?

Еще одной серьезной проблемой нашей пенсионной системы, по его мнению, является потенциальная дискриминация будущих пенсионеров. За годы независимости расслоение казахстанского общества на бедных и богатых стало более ярко выраженным. Так, если десять лет назад соотношение минимальных и максимальных доходов крайних, так называемых децильных, групп населения составляло 1 к 4, то сегодня - 1 к 10. Еще более тревожная ситуация складывается на уровне предприятий, разрыв в доходах которых может достигать 100 и более раз. Кроме того, в 90-х годах зарплата подавляющего числа казахстанцев была на уровне 3-7 тыс. тенге (да и сейчас реальная зарплата населения сильно разнится по отраслям и регионам). Вследствие всего этого за 10 лет существования пенсионной системы средняя сумма накоплений на одном индивидуальном пенсионном счете составляет чуть более 1000 долларов США.

Если персонизировать эту среднюю статистику, то получится, что у огромного количества вкладчиков накоплений почти нет или они просто мизерные.

Более того, в пенсионной системе очень слабо представлены жители села, которые, между прочим, составляют почти половину населения страны. Только последние несколько лет в какой-то степени активизировали охват самозанятого населения (работающих на базарах, разного рода частных специалистов и так далее). Прибавьте к этому задолженность работодателей перед НПФ, которая оценивается примерно в 20-30 млрд тенге.

За время функционирования казахстанской накопительной пенсионной системы не разработаны конкретные механизмы и методики пенсионных схем, актуарных расчетов, принципы пенсионного страхования, которые являются основополагающими элементами пенсионного обеспечения. Поэтому слова президента Назарбаева, сказанные им в 2003 году на совещании с членами правительства о том, что «нет ясного видения перспектив дальнейшего развития пенсионной реформы», актуальны и сейчас. Академик Зиманов, касаясь правовой основы реформы, сказал: «У нас Закон «О пенсионном обеспечении», принятый десять лет тому назад, действует до сих пор. Он давно потерял первоначальный вариант, но датируется 1997 годом». А если нет качественного закона, о какой реформе может быть речь?».

В этой связи К. Тулепбаев предлагает «набраться мужества» и отказаться от сегодняшней накопительной пенсионной системы и внедрить пенсионное страхование.

Министерство труда и социального обеспечения целесообразно разделить на два - Министерство труда и Министерство социального обеспечения и страхования.

Необходимо также разработать концепцию законопроекта о пенсионном страховании в Республике Казахстан. Провести социально-правовую экспертизу этого законопроекта. Содействовать созданию постоянного действующего мониторинга принятого закона о пенсии.

Учитывая, что у подавляющего большинства казахстанцев только два источника существования - зарплата и пенсия или пособия, вопросы пенсионного обеспечения, как сфера особой государственной важности, должны быть под прямым контролем президента страны и о состоянии пенсионного сектора должностные лица обязаны ежегодно отчитываться перед депутатами и народом.

В этой связи необходимо создать Национальный совет при президенте Казахстана по пенсионной реформе, основными задачами которого должны стать подготовка предложений президенту по выработке государственной политики в области пенсионного обеспечения и основных направлений совершенствования пенсионного законодательства.

По его мнению, целесообразно превратить пенсионную систему Казахстана в самостоятельную (автономную) сферу экономики, с помощью которой люди в трудоспособном возрасте за счет своих пенсионных взносов создадут функционирующие отрасли хозяйства, продукцией которых будут обеспечиваться в старости. То есть речь идет о создании мощных механизмов и инструментов использования пенсионных активов в реальном секторе экономики.

Совершенно очевидно, что наша пенсионная система испытывает острый дефицит кадров, специализирующихся на современной отрасли пенсионного дела, поэтому необходимо организовать обучение для сотрудников уполномоченных органов, а также для депутатов парламента по вопросам реформирования и модернизации системы пенсионного обеспечения» (http://titus.kz/?type=ekon&previd=3316)

Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права

Противоречий, как по общеправовым принципам, так и принципам соответствующей отрасли права не выявлено.

Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом

Анализ данного законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп. Предлагаемые изменения касаются практически всей сферы социального обеспечения Казахстана, значительных групп его населения.

III. Выводы и предложения

Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам социального обеспечения» требует доработки.

Приложение к справочному листу

Принятые и непринятые замечания

заключения научной экспертизы

(проведена АО «Казахский гуманитарно-юридический университет»)

Принятые замечания:

1) По замечанию 1:

Раскрыть термин «медико-социальные учреждения», что позволит в дальнейшем исключить произвольное толкование и включения тех или иных учреждений в категорию медико-социальных.

Обоснование: Данный пункт исключен.

2) По замечанию 3:

По пенсионным накоплениям, не идентифицированных вкладчиков должны переходить в установленные сроки в собственность пенсионных фондов и, соответственно, должна быть установлена детальная регламентация порядка приобретения бесхозяйных пенсионных накоплений такими фондами.

Обоснование: Данный пункт исключен.

3) По замечаниям:

По юридической технике.

Обоснование:

Замечания по юридической технике приняты.

Не принятые замечания:

По замечанию 2:

В целях обеспечения простоты и прозрачности процесса истребования из республиканского бюджета сумм обязательных пенсионных взносов, эксперты видят целесообразным провести на уровне закона четкую регламентацию процедурных вопросов (порядок подачи заявления, полномочия на срок рассмотрения, основания для отказа и т.д).

Обоснование:

Обязательные пенсионные взносы и пени могут быть истребованы бывшими работниками, а в случае их смерти - наследниками, в соответствии с гражданским и гражданско-процессуальным законодательством Республики Казахстан.

В соответствии со статьей 4 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - Кодекс) гражданское судопроизводство осуществляется в соответствии с гражданским процессуальным законом, вступившим в силу к моменту выполнения процессуального действия, принятия процессуального решения.

Для возврата из республиканского бюджета перечисленных сумм задолженности по обязательным пенсионным взносам, бывший работник (наследник) обращается в суд для установления права собственности на суммы задолженности по обязательным пенсионным взносам перечисленных в республиканский бюджет.

При этом, согласно статье 64 Кодекса доказательствами по делу являются полученные законным способом фактические данные, на основе которых в предусмотренном законом порядке суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

Таким образом, указанным лицам необходимо предоставить суду факты, доказывающие принадлежность им перечисленных сумм задолженности по обязательным пенсионным взносам в республиканский бюджет.

Исполнение решения суда осуществляется в порядке, установленном Законом Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей».

По замечанию 4 :

Детализировать порядок размещения информации по агентам имеющих задолженность по обязательным пенсионным взносам на 1 января соответствующего года, не погашенную на срок более шести месяцев со дня -возникновения с указанием идентификационного номера агента, фамилии, имени, отчества руководителя и суммы задолженности по обязательным пенсионным взносам в средствах массовой информации. При этом видится целесообразным руководствоваться опытом размещения информации, сложившимся в сфере государственных закупок.

Обоснование:

Детализация порядка размещения информации в рамках данного законопроекта, нецелесообразно так как, в соответствии с пунктом 2 статьи 621 Налогового Кодекса Республики Казахстан список налогоплательщиков (налоговых агентов), размещается на интернет-ресурсе уполномоченного органа, обновляется ежеквартально не позднее 20 числа месяца, следующего за истекшим кварталом, путем включения налогоплательщиков (налоговых агентов), соответствующих указанным в настоящей статье критериям, а также исключения налогоплательщиков (налоговых агентов), которые погасили налоговую задолженность или у которых прекращены налоговые обязательства.

Согласно пункту 2) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 451-I «О средствах массовой информации» средство массовой информации - периодическое печатное издание, радио- и телепрограмма, кинодокументалистика, аудиовизуальная запись и иная форма периодического или непрерывного публичного распространения массовой информации, включая интернет-ресурсы.

Таким образом, указанные списки публикуются на постоянной основе на официальном сайте Министерства финансов Республики Казахстан.

Письмо ТОО «Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа»

от 15 февраля 2011 года № 01/4-455