Функции и методы государственного и муниципального управления. (Гедимин И.В.)

Функции государственного управления характеризуют непосредственно процесс воздействия на общественные отношения, необходимый для достижения целей и задач государственного управления.

Выделяют

общие функции государственного управления, характерные для системы в целом, и частные (специальные), характерные для отдельных отраслей государственного управления.

Общие функции – это функции, образующие управленческий цикл.

Специальные функции – это функции, определяющиеся спецификой деятельности управляемого объекта (государственное управление – политические, экономические, социальные, внешние и др. функции). К специальным функциям можно отнести функции управления государством, регионом. Муниципальным образованием и др.

Функции муниципального управления- это специальные виды управляющих воздействий органов муниципального управления на муниципальное образование, отличающихся по предмету, содержанию и способу.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие:

1) Информационное обеспечение деятельности государственных органов, то есть сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

2) Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления,системы и структуры государственных органов.

3) Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

4) Распорядительство- то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле – это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

5) Руководство – это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.

6) Координация– это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

7) Контроль– это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль – это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности.

8) Регулирование - закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

К специфическим функциям государственного управления следует отнести:

1. Осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в различных сферах.

2. Государственное регулирование по ограничению нецелесообразного вмешательства государства в экономическую и социально-культурную сферу: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды и т.д.

К специальным функциям государственного управления можно отнести:

• разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;

• обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

• выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

• проведение исследований в различных государственных органах;

• разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.

Методы управления – совокупность приемов и способов, применение которых позволяет обеспечить нормальное и эффективное функционирование управляющей и управляемой системы.

Административно-правовые методы– это способы государственного управления, которые опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта и совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Субъект – носитель административной власти. Суть их – воздействие на управляемых по типу «приказ – исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Инструментарий (административно-правовые: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений). Примеры: уплата налогов работающими гражданами РФ в бюджеты разных уровней РФ; постановление органа исполнительной власти субъекта РФ; обмен паспорта гражданина РФ в 20 и 45 лет.

Организационные методы– основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это управление при помощи создания организацией или совершенствования существующих для решения определенных задач. Организационные методы затрагивают все этапы управления. Организационные мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые перемещения.

Политические методы управления– способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью. Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений; технологии парламентаризма – это, например, парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.

Экономические методы – это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство.

Примеры: Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Другим примером является система государственного социального обеспечения – выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

Социальныеметоды – используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т.д.

Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Примеры: Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействия, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы – применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Информационно-идеологические методы– это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов – социально-психологические. Примеры: Классический пример – предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательное для каждой пачки сигарет.

4. Модели органов МСУ и их характеристика, их правовое закрепление в Федеральном Законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В мировой практике сложились модели:

Сильный мэр – совет:

Принцип разделения властей на муниципальном уровне: Глава МО не может возглавлять исполнительный и законодательный орган, кроме сельских поселений.

Мэр руководит администрацией и формирует ее состав. Мэр избирается населением. Обладает правом отлагательного вето на решения совета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты принимаемые советом. Право вето мэра преодолевается большинством голосов депутатов.

Слабый мэр – совет:

Обязательное получение мэром согласия совета на назначение и увольнение должностных лиц администрации и на издание отдельных нпа. Мэр избирается из числа депутатов совета. Не имеет право вето, подотчетен совету. Прекращение полномочий мэра – по инициативе совета или по инициативе населения.

Совет – управляющий:

Должность мэра отсутствует. Советом руководит избираемый из числа депутатов председатель, но он не руководит администрацией. Нанимается на контрактной основе управляющий, который руководит администрацией, формирует ее состав, назначает и увольняет ее должностных лиц. Отношения между управляющим и советом определяются условиями контракта

Модель Комиссия:

Выбирается ряд должностных лиц – руководители органов и структурных подразделений местной администрации. В этой модели сочетание представительных и исполнительных функций. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Рекомендуется для мо с высоким кадровым потенциалом.

Мэр- общее собрание:

Применяется в малых поселениях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население. Мэр – староста, выборное лицо, осуществляет полномочия всех органов МСУ, за исключением утверждением бюджета, отчета о его исполнении и контрольных функций. Староста – сход.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организа­ционных структур местного самоуправления.

Выбор одной из моделей определяется выбором приоритета, исходя из местных условий (социальных, политических, экономических) и традиций.

Выбор при­оритета основывается, как правило, на учете существующего кадрового потен­циала, степени политической активности населения, предполагаемых кандида­тов на занятие выборных должностей.

В целом в отношении выбора модели организации местного самоуправле­ния в муниципальном образовании можно сказать, что он во многом зависит от личностного фактора и во всяком случае должен обеспечивать устойчивое функционирование муниципального хозяйства, без чего не могут реализовы­ваться основные задачи местного самоуправления.