Функції! діяльність ФАТФ

На сьогоднішній день провідною міжнародною ор­ганізацією, яка бореться з відмиванням грошей та іншого майна, набутого кримінальним шляхом, є, безумовно, Група з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей - ФАТФ (FATF - Financial Action Task Force) - впливовий міжурядовий орган, створений у липні 1989 р. на паризькій зустрічі глав держав "великої сімки", який об'єднує 31 країну і 2 міжнародні ор­ганізації. Донедавна у ФАТФ входило 29 країн; на берлінській сесії в червні 2003 р. як повноправні члени до неї були прийняті Росія і Південно-Африканська Республіка, які раніше брали участь у роботі Групи як спостерігачі.

На першому етапі пріоритетом цього мозкового центру зі штаб-квартирою в Парижі була боротьба з відмиванням доходів, отриманих від торгівлі наркотиками. Діяльність FATF має три го­ловних напрями. Перший полягає в поширенні дії прийнятих ре­комендацій на всі континенти і регіони земної кулі. Другий на­прям - перевірка того, як виконуються в державах-членах і як впроваджуються в інших державах заходи для боротьби з відми­ванням грошей, що грунтуються на 40 рекомендаціях FATF, які є керівництвом до дії. Третій напрям — відстеження загальносвіто­вих методів і схем відмивання злочинно нажитих капіталів і роз­роблення контрзаходів.

Діяльність ФАТФ дуже багатогранна, що дуже важливо для бо­ротьби з таким міжнародним явищем, як відмивання доходів, отрима­них злочинно. Група поєднує експертів, які визначають політику в за­конодавчій, економічній і правоохоронній галузях, а також володіє великими технічними можливостями, а її співробітники мають дуже цінні спеціальні знання і досвід прийняття рішень у сфері фінансів, юстиції, іноземних справ та інших галузях.

Отже, ФАТФ - це міжурядовий орган, метою діяльності якого є розвиток і впровадження на міжнародному рівні заходів і

Розділ 3. Офшорні центри і відмивання «брудних» грошей

** • - -.................................................................... ~ *' ■ —^j - .................................................. ,-. . .

стандартів боротьби з відмиванням грошей. ФАТФ відстежує процеси імплементації таких заходів, вивчає способи і техніку відмивання грошей, розроблює превентивні і запобіжні заходи, сприяє загальносвітовій імплементації стандартів боротьби з відмиванням грошей. Виконуючи ці функції, ФАТФ співробітни­чає з багатьма міжнародними організаціями, чия діяльність також спрямована на протидію відмиванню «брудних» грошей.

ФАТФ не має чітко визначеного статуту. Крім того, рішен­ня щодо продовження терміну її діяльності ухвалюється кожні П'ять років. Уже двічі ухвалювалося рішення продовжити її робо­ту, чергове рішення з питання необхідності продовження її робо­ти ухвалено в поточному році. ФАТФ буде продовжувати роботу, тільки якщо уряди країн-членів вважатимуть це необхідним.

Як уже вказувалося, до складу ФАТФ ввійшли експерти з різних галузей наукової і практичної діяльності, чиїм головним за­вданням були розроблення і визначення основних напрямів у сфері боротьби з відмиванням грошей. Більше того, ФАТФ стала "єдиним міжнародним органом, який зосередив свої зусилля винятково на викорінюванні явища відмивання грошей" [115, с 118]. На думку ряду знавців проблеми, ФАТФ у цій галузі "внесла фундаменталь­ний вклад в еволюцію норм міжнародного права" [93, с 88].

Процес зародження ФАТФ починається у 80-х роках XX ст. Саме в ті роки відзначено небачений раніше темп зростання двох тривожних явищ: наркоманії і тісно пов'язаної з нею зростаючої фінансової могутності наркосиндикатів та інших організованих алочинних груп. Процес цей досяг своєї "критичної маси" на­прикінці 1980-х років. Це й спонукало глав великої сімки (семи найбільших промислово розвинутих країн світу — США, Великої Британії, Німеччини, Франції, Канади, Італії і Японії) на зустрічі в Парижі, яка відбулася в червні 1989 p., ухвалити рішення про не­обхідність невідкладних і рішучих дій як на рівні окремих країн, так і на міжнародному рівні, з метою викорінювання нелегального ниробництва і споживання наркотиків, нелегальної торгівлі ними, .і також відмивання отриманих у такий спосіб доходів [98, с 3].

У такій ситуації держави великої сімки створили спеціаль­ну групу з протидії відмиванню грошей, яка складається з пред­ставників названих країн. У рамках наданих їй повноважень гру-

Gt;ІО

Міжнародне оподаткування

па одержала завдання "давати оцінку результатам попереднього співробітництва в галузі запобігання використання банків і фінансових установ для відмивання грошей, а також рекоменду­вати використання додаткових засобів, у тому числі відновлення законодавчих систем та інших нормативних актів, щоб вони доз­волили підсилити результативність багатостороннього співробітництва між органами правосуддя різних країн" [98, с 4].

Держави — учасниці конференції запропонували восьми іншим країнам (Австралії, Австрії, Бельгії, Іспанії, Нідерландах, Люксембургу, Швейцарії і Швеції) підтримати цю ініїцативу і провести зустріч з їхньою участю під головуванням Франції. Про­тягом наступних декількох місяців у спільних з ФАТФ заходах взяли участь понад 130 експертів, які представляли різні міністер­ства, органи правосуддя й охорони порядку, а також банківського контролю. Результатом цих зусиль стала визначна доповідь, опублікована в лютому 1990 р. Вона містила докладний аналіз різних аспектів явища відмивання грошей, у тому числі його мас­штабів і характеру, а також огляд задіяних на той час міжнародних інструментів і програм в окремих країнах, які протидіють цьому явищу.

Головним стрижнем доповіді стали 40 Рекомендацій, підго­товлених ФАТФ. У процесі їхньої підготовки група керувалася духом і буквою Віденської конвенції, а також Декларацією прин­ципів контролю над банками, розроблених Базельським коміте­том банківського нагляду.

У доповіді ФАТФ 1990 р. її автори одноголосно виділили три види першочергових заходів, названих як основа концепції Рекомендацій, на яку будуть спиратися чисельні прийняті надалі конкретні пропозиції. Рекомендації (за задумом їхніх авторів) бу­ли націлені на те, щоб усунути основні перешкоди, які стоять на шляху міжнародного співробітництва, а також підсилити їх ефек­тивність. Три види таких заходів набули вигляд Рекомендацій, які виокремлені в розділ А:

1. Кожна держава повинна, без довгих зволікань, вжити за­ходів до ратифікації, з метою повного виконання постанов Віденської конвенції, а також почати процес її ра­тифікації.

Розділ 3. Офшорні центри і відмивання «брудних» грошей

2. Закон про конфіденційність даних, який діє у фінансових установах, повинен бути змінений таким чином, щоб вш не заважав державі ухвалити дані Рекомендації

3. Ефективна програма протидії процедурі відмивання гро­шей повинна передбачати посилення багатостороннього співробітництва, а також підвищення результативності взаємної правової допомоги в пошуковому, слідчому і су­довому процесі, у екстрадиції за справами, які стосують­ся відмивання грошей, у будь-яких випадках, коли це можливо.

Оскільки багато членів ФАТФ на той час ще не приєднали­ся до Віденської конвенції ООН 1988 p., було ухвалено рішення включити в Рекомендації важливі правові механізми, перерахо­вані в Конвенції, тобто цілий набір її постанов, які входять у статті 5-11.

Але автори Рекомендацій у своїй діяльності не обмежували себе рамками тексту Віденської конвенції. Вони визнали за не­обхідне звернутися до проблем, які не знайшли свого вирішення в постановах Конвенції. В 2 розділі Рекомендацій (В), зокрема у статтях 5 і 7, автори йдуть далі постанов Віденської Конвенції. П'ята Рекомендація закликає держави до "розширення дефініції злочину "відмивання грошей" таким чином, щоб воно охоплюва­ло всі інші злочини, пов'язані з наркотиками; альтернативним рішенням є введення кримінального покарання за відмивання грошей, отриманих у результаті всіх тяжких злочинів і (чи) усіх злочинів, внаслідок яких виникає дохід великого розміру" [Цит. за: 93, с 243-244].

Рекомендація 7, яка містить можливість поширення кримінальної відповідальності за відмивання грошей і на юридич­них осіб, також не має аналога в тексті Віденської конвенції.

Третій розділ Рекомендацій (С) визначає стратегію залу­чення фінансової системи у викорінювання явища відмивання грошей без порушення норм і умов, необхідних для проведення ефективних фінансових операцій. ФАТФ домоглася прийняття Декларації етичних принципів, яке спонукає банківський сектор зайняти загальну солідарну позицію щодо спроб відмивання гро­шей, тобто дати запевнення в тому, що банки не будуть прихову-

Міжнародне оподаткування

вати і відмивати доходи, які надходять від злочинної діяльності, особливо від незаконної торгівлі наркотиками. Турботу про до­тримання таких принципів узяв на себе Базельський комітет банківського нагляду, який у грудні 1988 р. виступив зі спеціаль­ною заявою на цю тему (Statement on Prevention of Criminal Use of Banking Systems for the Purpose of Money Laundering).

Декларація етичних принципів містить цілий перелік правил, обов'язкових для виконання всіма банками планети. Базельський комітет енергійно наполягав і наполягає на прийнятті цього докумен­та органами банківського контролю різних країн. З моменту проголо­шення Декларації в числі інших контролюючих організацій прийнята Група контролю за офшорними банками, яка поєднує банки 19 дер­жав, у тому числі Гонконгу і Сінгапуру, а також найбільш відомі по­даткові гавані на островах Карибського басейну та в інших регіонах;

Варто зазначити, що третій розділ Рекомендацій ФАТФ багато в чому збігається зі змістом Декларації. Але разом з тим він містить безліч важливих моментів, які полегшують досягнення успіхів у бо­ротьбі з відмиванням "брудних" грошей. Це, насамперед, перераху­вання важливих подробиць, які стосуються процедури встановлення ідентичності клієнта, відповідності рекомендованих заходів місцево­му законодавству, співробітництва з органами правопорядку, пробле­ми професійної підготовки в боротьбі з відмиванням грошей.

Разом з тим серед методів протидії відмиванню злочинних доходів, рекомендованих ФАТФ, є й такі, у яких взагалі немає "прообразу" в Декларації. До них можна віднести спосіб по­ведінки у відносинах з країною, у якій відсутні які-небудь інстру­менти боротьби з таким злом (Рекомендації 21 і 22); моніторинг переливу фінансових потоків між державами (Рекомендація 23), а також пропозиції, які стосуються ролі банківського контролю й інших органів державної адміністрації в ефективному впровад­женні Рекомендацій у практику (Рекомендації 26 — 29). Ще вели­ка різниця між Декларацією і Рекомендаціями ФАТФ полягає в тому, що автори Декларації накладають певні зобов'язання винят­ково на банківські установи, тоді як ФАТФ розширила сферу за­стосування своїх Рекомендацій, охоплюючи ними і небанківські установи, які мають справу з готівкою і формально чи фактично в багатьох країнах взагалі не піддаються ніякому контролю.

Розділ 3. Офшорні центри і відмивання «брудних» грошей

............................. ........................................ " * ■■*--■ ■ ■ •-'■'■ і ■ '■ - .

Охоплення Рекомендаціями ФАТФ додаткових категорій фінансових та інших установ — нелегка справа, і такий новаторсь­кий підхід мав величезне значення. Як справедливо відзначав ко­лишній керівник ФАТФ Т. Шерман, "центральним пунктом більшості концепцій викорінювання процедури відмивання гро­шей була банківська система. Досвід свідчить про те, що "відмива-телі" можуть з однаковим успіхом використовувати з цією метою практично кожну форму корпорації чи трасту" [90, с. 51].

З найперших днів діяльності ФАТФ приділяла головну увагу результативності своєї роботи. У завершальній частині до­повіді ФАТФ 1990 р. підкреслюється, що "оцінка просування в реалізації методів протидії відмиванню грошей, проведена регу­лярно, буде стимулом для всіх країн — учасниць ФАТФ, з метою надання діяльності в цій сфері вищого пріоритету". У процесі оцінки результативності обов'язковими визнані дві процедури: самооцінка і взаємооцінка. Перша з них прийнята під час раундів 1990 — 1991 pp. Вона полягає у відповідях на різні запитання, поміщені в запитальнику, розробленому ФАТФ. На основі отри­маної інформації створюється "сітка виконання рекомендацій", які дозволяє зробити узагальнюючий огляд правотворчої діяль­ності країни в цьому напрямі.

Незважаючи на ряд застережень щодо об'єктивності при ви­ставленні оцінок і при відсутності достатньої погодженості в ході всього процесу, ця процедура з певними модифікаціями зберегла­ся і до сьогоднішнього дня. Запитальник був підданий переробці і доповнений таким чином, щоб об'єктивна відповідь респондента стосувалася не тільки того, прийнята чи ні конкретна рекомен­дація, а й того, як і в якому обсязі вона проводиться в життя. Після нових виправлень, прийнятих під час IV раунду (1993) ФАТФ, члени Групи прийшли до висновку, що удосконалений метод щорічної оцінки дозволяє об'єктивним чином аналізувати діяльність країн-учасниць. Було вирішено продовжити практику самооцінки, але за більш спрощеною формою.

Починаючи з 1991 p., члени ФАТФ ухвалили на додаток до процедури самооцінки ввести систему взаємної оцінки. Такий підхід був визнаний згодом як велике досягнення. Як було відзна­чено в доповіді за 1991 р., "ФАТФ вибере країни (індивідуальних

Міжнародне оподаткування

членів), оцінку яких проведуть інші члени, призначені Групою за погодженим способом обстеження, а також відповідно до прийня­тих критеріїв добору оцінюючих. Установлено, що оцінка всіх членів ФАТФ мала бути завершена до кінця 1996 року". Прийня­то рішення про те, що жодна країна не буде піддаватися оцінці, по­ки не пройде 3 роки з дня прийняття нею рекомендацій ФАТФ, крім тих випадків, коли сама країна цього вимагає. І хоча звіти ко­манди, яка проводить оцінку, є документами конфіденційними, члени ФАТФ виразили згоду на публікацію їхніх підсумків у щорічних доповідях Групи.

Після затвердження процедури взаємної оцінки був уста­новлений порядок першої серії оцінок. Він містив, зокрема, нагро­мадження кількісних і якісних даних за допомогою типових ан­кет, відвідування країни, а також аналіз отриманих даних. Ці за­вдання виконують команди, які налічують як мінімум трьох фахівців різних галузей, які представляють дві інші країни-члена ФАТФ. Після завершення роботи команда готує проект звіту, зміст якого після представлення зацікавленій стороні піддається обговоренню під час засідання робочої команди за участю фахівців в галузі фінансів і права. У разі потреби в звіт вносяться виправлення, а потім він передається на розгляд і затвердження пленарного засідання ФАТФ.

Ця процедура застосовувалася вперше у 1992 р. під час оцінки Франції. Наступними за нею країнами стали Швеція, Вели­ка Британія й Австралія. Результати їхнього обстеження були настільки задовільними, що вирішено було прискориш цей процес.

Під час 4 наступних раундів сесій ФАТФ були проведені 7 чергових оцінок (Австрії, Бельгії, Канади, Люксембургу, США, Швейцарії й Італії), а під час 5 раунду ще 9 (Німеччини, Греції, Нідерландів, Гонконгу, Іспанії, Ірландії, Норвегії, Фінляндії і Японії).

Подальші звіти і доповіді підтвердили висновки про ефек­тивність методів самооцінки й особливо взаємної оцінки. Висту­паючи на конференції з проблем міжнародної злочинності, а та­кож злочинності серед урядових службовців (Conference on International and White Collar Crime), проведеної в Оксфорді в 1993 p., секретар ФАТФ Д. Гріффітс заявив: "Не знаю, чи був би

Розділ 3. Офшорні центри і відмивання «брудних» грошей

................................................................ - - - * ■ -■— ■ ■ ..... ^. ...... .. ...

без такої процедури досягнутий настільки ж значний прогрес у реалізації Рекомендацій. Прагнення кожної країни, яка піддається оцінці, виглядати якнайкраще — це найкращий стимул для налагодження таких справ, який не міг бути передбачений в якому-небудь іншому методі оцінки" [90, с 51].

Тому метод взаємоперевірки в діяльності ФАТФ набув подаль­шого розвитку. Останніми роками в процесі його удосконалювання в нього був внесений важливий коректив: якщо в перші роки головним критерієм вважалося вдале сполучення відібраних способів протидії відмиванню "брудних" грошей у даній країні, то тепер основний наго­лос зроблено на фактичну результативність такої протидії.

Такий критерій прийнято, але застосовувати його треба для кожної країни окремо. Що ж стосується всієї організації ФАТФ, то ступінь реалізації її Рекомендацій, який свідчить про ефек­тивність її діяльності в цілому, став основним критерієм її успіхів чи невдач.

Найбільшим успіхом ФАТФ вважається помітне просуван­ня в зміцненні законодавчих систем окремих країн. Підставою для такого висновку слугує процес реалізації четвертої Рекомен­дації, яка закликає кожного члена ФАТФ до оголошення відми­вання грошей карним злочином. Уже після п'ятого раунду ФАТФ (1994) лише 3 члени організації не виконали цієї Рекомендації. Разом із зростанням кількості членів цієї організації збільшується і кількість країн, які виконують цю Рекомендацію.

До успіхів ФАТФ справедливо зараховують прогрес у ре­алізації її членами альтернативної Рекомендації 5 про розширен­ня дефініції відмивання грошей на кримінальні злочини, не пов'язані з наркобізнесом. Важливо, що під час роботи над текс­том Рекомевдацій велика частина розроблювачів, за свідченням Д. Гріффітса, "не погодилася на запропоноване спочатку форму­лювання, тому згодом ухвалили відмовитися від його зобов'язую­чої форми" [96, с 13]. Серед членів організації переважала думка про необхідність окремого тлумачення явища відмивання грошей, які надходять від наркобізнесу. Така тенденція знайшла відобра­ження в цілому ряді міжнародних договорів і політичних декла­рацій. Вона відображена в Конвенції Ради Європи (1990), в Ди­рективі Європейського Співтовариства з проблем охорони фінан-

Міжнародне оподаткування

сової системи від використання її з метою відмивання грошей (1991) та в інших правових актах.

Однак уже через два роки, у жовтні 1993 р., на зустрічі голів Урядів 47 країн Британської співдружності націй її учасники до­ручили своїм міністрам юстиції і міністрам фінансів "відшукати способи зміцнення співробітництва між країнами Співдружності з метою загальної боротьби проти процедури відмивання грошей, які надходять від усіх видів тяжких злочинів, застосовуючи або си­лу закону, або методи адміністративного контролю" [96, с 13].

Заклики до "пеналізації" явища відмивання грошей, які над­ходять від усіх видів злочинної діяльності (а не тільки від нар­кобізнесу), знайшли широку підтримку з боку керівників правоохо­ронних органів, політиків, широкого кола світової громадськості. Надійшло безліч дорікань на занадто вузьке трактування концепції злочину "відмивання грошей", сформульоване у Віденській кон­венції. Було відзначено, що обмеження поняття "відмивання бруд­них грошей" його зв'язком тільки з наркобізнесом завдає шкоди не тільки боротьбі з організованою злочинністю в цілому, але й з нар­кобізнесом зокрема Під час 3 раунду ФАТФ робоча група цієї ор­ганізації виразила наступну думку: "Методи відмивання грошей у випадках, не пов'язаних з наркотиками, ідентичні методам, застосо­вуваним у випадках відмивання "наркоприбутку", тому що в опе­раціях відмивання різного виду доходів часто беруть участь ті самі злочинні групи. Більше того, наркосиндикати часто додатково зай­маються злочинною діяльністю, не пов'язаною з наркотиками, аби вона приносила прибуток, а доходи ці так само мають потребу у "відмиванні". В усіх справах цього типу дуже важко довести безпо­середній зв'язок між "відмиванням" і злочином, пов'язаним з нарко­тиками. Завдяки кримшалізації цього явища або прийняття будь-якої іншої формули пеналізації відмивання грошей, які надійшли не від наркобізнесу, можна одержати коронний доказ зв'язку між відмиванням грошей і наркобізнесом" [84, с 2006].

Докази, які наводяться на користь цієї точки зору, виявили­ся настільки переконливими, що в законодавствах ряду країн не­забаром з'явилися важливі доповнення, які відображають такий підхід. Якщо в доповіді ФАТФ за 1992 р. була інформація про нормативно-правові акти, які свідчать про криміналізацію явища

Розділ 3. Офшорні центри і відмивання «брудних» грошей

ЩП її

відмивання грошей усього лише в декількох країнах, то доповідь за 1994 р. називає вже 16 держав, які оголосили злочином відми­вання "брудних" грошей, що надходять як від наркобізнесу, так і від інших серйозних злочинів, не пов'язаних з обігом наркотиків. Процес пеналізації відмивання грошей продовжується.

Результат реалізації інших Рекомендацій, на жаль, виявив­ся набагато скромнішим. Це стосується, насамперед, залучення до відповідальності за відмивання грошей не тільки конкретного ви­конавця (фізичної особи), а й корпорації, "там, де це можливо", як сказано в Рекомендації 7. У принципі більшість членів ФАТФ згодна з тим, що таке розпорядження має величезне значення для всієї програми боротьби з відмиванням грошей, однак поки що половина країн і територій, які входять у ФАТФ, не ввели в зако­нодавство своїх країн відповідні нормативно-правові акти.

Таку повільність пояснюють необхідністю внесення змін у конституції, а також існуванням інших фундаментальних пере­шкод. Не занадто вражають успіхи ФАТФ і в вирішенні фінансо­вих проблем. Вони виглядали б ще скромніше, якби не позитив­ний вплив Директиви Ради Європейського Співтовариства, яка зажадала від своїх членів прийняття 15 Рекомендацій ФАТФ.

Відзначається, що, незважаючи на прогрес в особливо важли­вих галузях , таких як ідентифікація банківських клієнтів, зо­бов'язання багаторічного зберігання банківських документів і прий­няття деяких інших пропозицій, реалізація Рекомендацій споти­кається в головних пунктах: вона мало торкається небанківських фінансових установ.

Ще одна важлива сфера діяльності ФАТФ — моніторинг ти­пології нових методів відмивання грошей, застосовуваних у злочин­ному світі, а також верифікація засобів протидії цьому явищу. І Цорічні огляди, для підготовки яких залучаються всесвітньо відомі експерти, а також матеріали слідства в справах про відмивання гро­шей, свідчать про все більш рафіновані методи, про зростаючий про-

* Наприклад, у кримінальному кодексі Швейцарії є стаття 305 пр. - "Відмивання

ііюііісй". За цією статтею в червні 2000 р. суд кантону Женева визнав винним у

нідмиванні грошей екс-прем'єр-міністра України П. Лазаренка і засудив його на

півтора року позбавлення Волі умовно (Див.

hi t p://www.korresponclent.net/main/97202).

** Верифікація - перевірка придатності, випробування ефективності.