Тема 12. ВОЗБУЖДЕНИЕ ПОЛИЦИЕЙ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

12.1. Полномочия должностных лиц полиции по возбуждению дел об административных правонарушениях

Административно-юрисдикционные полномочия полиции, как уже отмечалось охватывают большой круг общественных отношений в различных областях государственного управления, что обусловлено спецификой реализуемых полицией функций. Должностные лица полиции обязаны в первую очередь пресекать административные правонарушения и возбуждать в установленном порядке дела об административных правонарушениях для обеспечения привлечения правонарушителей к ответственности, независимо от подведомст­венности того или иного правонарушения, но по ряду составов ад­министративных правонарушений, подведомственных полиции, должностные лица полиции вправе принимать решения о примене­нии к правонарушителю мер административного наказания.

Таким образом, перечень административных правонарушений по которым полиция вправе возбуждать дела об административных правонарушениях (составлять протоколы об административных правонарушениях) оказывается шире перечня дел, по которым по­лиция также имеет право принимать решение об административном наказании правонарушителя. Отметим, что по тем делам об адми­нистративных правонарушениях, по которым полиция вправе при­нимать решение о наказании правонарушителя, полиция, безуслов­но, обладает полномочиями и по возбуждению таких дел (составлению протоколов об административных правонарушениях).

Должностные лица полиции, уполномоченные рассматривать и, следовательно, возбуждать дела об административных правонару­шениях указаны в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что в части рассмотрения дела об админи­стративном правонарушении и назначении административного нака­зания в виде предупреждения или штрафа (решения о назначении других видов административных наказаний сотрудники полиции принимать не вправе) приведенный перечень должностных лицотражает специфику выполняемых служебных обязанностей разными категориями должностных лиц полиции.

Однако нормативное закрепление перечня должностных лиц полиции, уполномоченных рассматривать и соответственно возбуж­дать дела об административных правонарушениях не исключает возможности возбуждения сотрудниками полиции дел об админист­ративных правонарушениях, не подведомственных не только им самим, но и вообще полиции. Так, например, участковые уполно­моченные полиции уполномочены составлять протоколы по ряду правонарушений в области защиты государственной границы Рос­сийской Федерации, в сфере миграции.

Конкретный перечень категорий сотрудников полиции, уполно­моченных составлять протоколы об административных правонару­шениях, устанавливается МВД России с учетом специфики служеб­ной деятельности различных категорий сотрудников ОВД ^[75].

Необходимо отметить, что согласно ст. 72 Конституции РФ адми­нистративное и административно-процессуальное законодательство является сферой совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации. Представительные органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации полномочны принимать свои законодательные акты, устанавливающие административную от­ветственность за правонарушения, не содержащиеся в федеральном законодательстве и утверждающие административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц различных органов государственной власти, необходимые для реализации этих законодательных актов субъектов Российской Федерации. Сотрудники полиции, несущие службу в субъектах Российской Федерации, наряду с нормами феде­рального законодательства, регламентирующего административную от­ветственность (КоАП РФ), руководствуются нормами, регионального административного законодательства. Так, например, в г. Москве, сотрудники полиции наряду с нормами КоАП РФ руководствуются также нормами Кодекса города Москвы об административных пра-вонарушениях^[76], которые уполномочивают их возбуждать дела об ад­министративных правонарушениях, предусмотренных указанным законодательным актом г. Москвы, а сотрудники полиции, прохо­дящие службу в органах внутренних дел в г. Санкт-Петербурге, по­мимо норм, содержащихся в КоАП РФ, руководствуются также нормами Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге».

12.2. Основания и порядок действий сотрудников полиции при возбуждении дел об административных правонарушениях

Привлечение к установленной ответственности лица, виновного в совершении административного правонарушения, осуществляется в процессе производства по делу об административном правонаруше­нии, включающего в себя по общему правилу несколько стадий, первой и обязательной из которых является стадия возбуждения дела об административном правонарушении.

Процедура возбуждения дела об административном правонару­шении в отличие от процедуры возбуждения уголовного дела отно­сительно простая. Рассмотрим некоторые отличительные черты как самих уголовно наказуемого деяния (преступления) и администра­тивного правонарушения, так и процедур привлечения виновных к уголовной или административной ответственности.

Совершение преступления несет в себе значительно большую угрозу как личности, так и обществу по сравнению с администра­тивным правонарушением и, соответственно, установленная зако­ном санкция за совершенное преступление означает значительно более неблагоприятные последствия для преступника, чем для ли­ца, совершившего административное правонарушение, что предо­пределяет более усложненную процедуру возбуждения и расследо­вания уголовного дела, призванную обеспечить более надежную защиту граждан от необоснованного привлечения к уголовной от­ветственности.

Основанием для возбуждения уголовного дела является наличие состава уголовного преступления (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), в то время как для возбуждения дела об административном правонарушении достаточно лишь пово­дов к его возбуждению и данных, указывающих на наличие собы­тия правонарушения.

Моментом возбуждения уголовного дела является составление уполномоченным должностным лицом постановления о возбужде­нии уголовного дела, а для возбуждения дела об административном правонарушении достаточно составления уполномоченным должно­стным лицом протокола об административном правонарушении или иного процессуального документа, обеспечивающего производ­ство по делу об административном правонарушении, в отдельных случаях — вынесения определения о возбуждении дела об админи­стративном правонарушении или при упрощенном производстве — постановления по делу об административном правонарушении.

Круг должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об ад­министративных правонарушениях, значительно шире по сравне­нию с кругом должностных лиц, уполномоченных возбуждать уго­ловные дела.

Перечень общественно-опасных деяний, признаваемых преступ­лениями, содержится исключительно в федеральном законе (УК РФ), в то время как составы административных правонарушений, помимо КоАП РФ (федерального законодательного акта), могут быть установлены законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Лица, виновные в совершении преступлений, могут быть при­влечены к ответственности исключительно в судебном порядке, в то время как лица, совершившие административные правонару­шения, в ряде случаев привлекаются к административной ответст­венности во внесудебном порядке — на основании администра­тивного решения уполномоченного компетентного органа или его должностного лица.

Возбуждение дела об административном правонарушении. Поводами для возбуждения дела об административном правонарушении сотруд­никами полиции (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ) являются:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполно­моченными составлять протоколы об административных право­нарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие со­бытия административного правонарушения;

поступившие из других государственных органов, органов мест­ного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события админи­стративного правонарушения;

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за некоторыми указанными в КоАП РФ ис­ключениями);

фиксация административного правонарушения в области до­рожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использовани­ем транспортного средства либо собственником или иным вла­дельцем земельного участка либо другого объекта недвижимо­сти, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и кино­съемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, ви­деозаписи;

подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении соб­ственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Дело об административном правонарушении может быть возбу­ждено сотрудником полиции при наличии хотя бы одного из ука­занных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Наиболее часто дела об административных правонарушениях, выявляемых сотрудниками полиции, возбуждаются посредством составления протокола об ад­министративном правонарушении или иного процессуального до­кумента, обеспечивающего производство по делу об администра­тивном правонарушении.

В ряде случаев в практической деятельности сотрудников поли­ции, в особенности сотрудников подразделений ГИБДД, применя­ется упрощенная форма производства по делу об административном правонарушении, когда дело возбуждается в порядке, предусмот­ренном ст. 28.6 КоАП РФ, посредством составления постановления по делу об административном правонарушении без составления протокола.

КоАП РФ предусматривает также возбуждение дел об админи­стративных правонарушениях, указанных в его отдельных главах, посредством вынесения определения о возбуждении дела об админи­стративном правонарушении. Такой порядок возбуждения дела об административном правонарушении применяется при необходи­мости проведения административного расследования, когда при наличии события правонарушения для принятия решения по делу необходимо установление и исследование всех обстоятельств пра­вонарушения.

Следует отметить еще один способ возбуждения дела об адми­нистративном правонарушении, который заключается в состав­лении протокола осмотра места происшествия при наличии при­знаков административных правонарушений, предусмотренных ст. 12.24 КоАП РФ (нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причине­ние легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего) и ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ (нарушение правил дорожного движения пешеходом, пассажиром транспортного средства или иным участ­ником дорожного движения (за исключением водителя транспорт­ного средства), повлекшее по неосторожности причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), что связано с неочевидностью вины участников дорожного движения, которая должна быть установлена в ходе последующих проверочных мероприятий, в результате которых будет установлено лицо, совер­шившее данное административное правонарушение, в отношении которого и будет составлен протокол об административном право­нарушении.

Первая обязанность сотрудника при выявлении какого-либо правонарушения — пресечь его, потребовав сначала от правонару­шителя его прекращения, а затем при необходимости применить к нему другие меры административно-процессуального пресечения, например, доставить правонарушителя, в дежурную часть террито­риального органа МВД России, а уже затем сотрудник в пределах своей компетенции принимает меры административно-процессу­ального обеспечения производства по делу об административном правонарушении и его дальнейшие действия зависят от имеющихся административно-юрисдикционных полномочий.

Так, участковый уполномоченный полиции, обнаружив лицо, распивающее спиртные напитки в общественном месте, если в дей­ствиях этого лица содержатся признаки административного право­нарушения, предусмотренного нормами ст.20.20 КоАП РФ, сначала требует от лица прекращения правонарушения, а затем фиксирует обстоятельства этого правонарушения в протоколе об администра­тивном правонарушении. При этом само составление протокола об административном правонарушении означает не только прекраще­ние правонарушения, но и возбуждение дела об административном правонарушении.

Однако в этой же ситуации сотрудники, входящие в состав на­ряда ППСП, будут действовать несколько иначе. Как и участковый уполномоченный полиции, они будут обязаны пресечь правонару­шение, только это пресечение будет осуществляться путем достав­ления правонарушителя в дежурную часть ОВД с последующей его передачей оперативному дежурному или дежурному по разбору с доставленными и написанием рапорта об обстоятельствах выявлен­ного правонарушения и доставления правонарушителя. Дело же об административном правонарушении в отношении доставленного лица будет возбуждено уполномоченным должностным лицом де­журной части путем составления соответствующих процессуальных документов.

Для решения вопроса о возможности принятия решения об оформлении процессуальных документов, обеспечивающих производство по делу, на месте обнаружения правонарушения (без доставления пра­вонарушителя в служебное помещение ОВД) имеют значение сле­дующие обстоятельства:

прекращено правонарушение или нет; если правонарушение не прекращается, то для его пресечение необходимо доставление правонарушителя в служебной помещение и при необходимости его задержание;

установлена личность правонарушителя или не установлена; ес­ли личность правонарушителя не установлена, например, отсут­ствуют документы, удостоверяющие личность, то доставление необходимо;

препятствует ли правонарушитель составлению материала по делу или не препятствует.

Оценка сотрудником полиции указанных факторов и условий при реализации имеющихся административно-юрисдикционных полномочий после выявления события административного право­нарушения осуществляется должностными лицами полиции неза­медлительно и определяет последовательность конкретных дейст­вий, направленных, во-первых, на прекращение правонарушения и, во-вторых, на обеспечение привлечения правонарушителя к уста­новленной ответственности.

12.3. Процессуальные документы, применяемые сотрудниками полиции для возбуждения дел об административных правонарушениях

Как было отмечено, дела об административных правонарушениях возбуждаются сотрудниками полиции путем составления различных процессуальных документов, и само составление этих документов, помимо возбуждения дела об административном правонарушении, преследует цели пресечения правонарушения, фиксации обстоя­тельств его совершения и обеспечения дальнейшего производства по делу и привлечение правонарушителя к установленной ответст­венности. Следовательно, составляемые сотрудниками полиции до­кументы должны содержать все необходимые для достижения этих целей сведения.

Один из видов процессуальных документов — протоколы. Любой протокол о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении содержит следующие обяза­тельные сведения:

должность, фамилию и инициалы должностного лица, составив­шего протокол;

место и дату составления протокола;

данные о лице, в отношении которого составляется протокол.

Другие сведения вносятся в протоколы о применении отдель-
ных мер обеспечения производства по делу об административном
правонарушении в зависимости от того, какие именно меры обес-
печения применяются к лицу. Так, например, в протокол об адми-
нистративном задержании лица вносятся данные о времени начала и окончания административного задержания, а в протокол личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице вно­сятся сведения о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, в том числе о типе, марке, модели, калибре, серии, номере, об иных идентификационных признаках оружия, о виде и количестве боевых припасов, о виде и реквизитах документов, обна­руженных при досмотре, находящихся при физическом лице.

Непосредственно перед применением отдельных мер обеспече­ния производства по делу об административном правонарушении, сотрудник полиции в обязательном порядке разъясняет лицу, в от­ношении которого применяются какие-либо меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении его права и обязанности, что подтверждается либо подписью этого ли­ца, либо соответствующей записью в протоколе. Также права и обя­занности в установленном нормами КоАП РФ порядке разъясняют­ся также другим лицам, участвующим в процессуальных действиях, связанных с применением отдельных мер обеспечения.

Нормы КоАП РФ, утверждающие содержание и порядок приме­няемых мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, содержат общие требования к содержанию прото­колов о применении этих мер, форма же протоколов или их бланки КоАП РФ не утверждены, что подразумевает возможность составле­ния протокола о применении тех или иных мер обеспечения в сво­бодной форме, и главное требование к этим документам — это их содержание. Составленный сотрудником полиции процессуальный документ должен содержать все сведения, предусмотренные нормами КоАП РФ, регламентирующими применение тех или иных мер обес­печения по делу об административном правонарушении.

Однако в целях единообразного ведения производства по делам об административных правонарушениях, обеспечения соответствия применяемых в практической административно-юрисдикционной деятельности сотрудников полиции бланков процессуальных доку­ментов требованиям КоАП РФ, возможности использования ин­формации о правонарушителях при формировании федерального банка данных о лицах, совершивших административные правона­рушения, МВД России разработаны и направлены в территориаль­ные органы МВД России, а также в образовательные учреждения МВД России методические рекомендации, определяющие типовой порядок действий должностных лиц полиции при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, а также рекомендуемые образцы процессуальных документов, преду­смотренных КоАП РФ.