Проблемы повышения эффективности государственной власти и правотворчества

В статье 1 Конституции Российской Федерации закреплено, что Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Поэтому в основу организации государственной власти в нашем государстве заложен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ). С точки зрения государственно-правовой теории такое разделение властей обеспечивает максимальную эффективность государственной власти и создает конституционный механизм сдержек и противовесов, обеспечивающий стабильность политической системы государства.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ).

Правовой статус Президента Российской Федерации определен в главе 4 ст. 80–93 Конституции Российской Федерации, которые развиваются в других актах законодательства Российской Федерации. Соответственно статус Федерального Собрания Российской Федерации определен в нормах главы 5 (ст. 94–109) Конституции РФ, статус Правительства Российской Федерации –
в главе 6 (ст. 110–117) Конституции РФ, система и правовое положение органов судебной власти –
в главе 7 (ст. 118–128) Конституции РФ.

Обращает на себя внимание тот факт, что если Федеральное Собрание прямо определено в Конституции РФ как парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган власти (ст. 94 Конституции РФ), за Правительством четко закреплено осуществление исполнительной власти (ст. 110 Конституции РФ), а за судебными органами – осуществление правосудия (ст. 118 Конституции РФ), то Президент Российской Федерации юридически (конституционно) дистанцирован от всех ветвей власти, но при этом он в соответствии со своими конституционными полномочиями и нормотворчествует, и управляет, и разрешает споры, и осуществляет конституционный контроль. Следовательно, как пишет В.С. Нерсесянц, хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) – это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой классической триадой.

Такое законодательно закрепленное положение Президента как Главы государства в системе органов государственной власти Российской Федерации, при котором в его компетенцию входит разрешение вопросов, отнесенных в силу положений той же Конституции и принятых во исполнение законов к ведению различных ветвей власти, входит в противоречие с принципом разделения властей, исключающим сосредоточение в одних руках правомочий законодателя, органа управления и судьи. Таким образом, несмотря на конституционное закрепление принципа разделения властей как основы организации государственной власти в Российской Федерации, наблюдается все-таки очевидное юридическое и фактическое доминирование исполнительной власти над законодательной и судебной. А значит, проблема разумного сочетания необходимой для современного российского общества сильной исполнительной власти с надлежащей законодательной властью, полномочия которой соответствовали бы смыслу, идеям и требованиям, вытекающим из принципа разделения властей и правовой государственности, остается на современном этапе актуальной, если не сказать острой.

Однако сущность проблем, связанных с необходимостью повышения эффективности государственной власти в современной России, вытекает отнюдь не из этого противоречия в правовом обеспечении фактического разделения властей. Корни таких проблем, пожалуй, надо искать в организации взаимодействия всех ветвей власти, в том, насколько успешно они претворяют в жизнь единую государственную политику, насколько единый государственный аппарат они образуют в результате этого взаимодействия.

О том, что такого рода проблемы действительно существуют в российском обществе, свидетельствуют такие факты, как деструктивное противоборство парламента, с одной стороны, и Президента и Правительства, – с другой. С удовлетворением можно отметить, что такая долгое время продолжавшаяся политическая борьба, не дающая победы ни одной из сторон, сегодня, наконец, заставила власти искать и находить взаимоприемлемые компромиссы и перейти к относительно мирному сосуществованию и традиционному для всего мира исключительно функциональному противостоянию. Однако бесперспективная борьба, потраченное даром время породили ряд негативных последствий, с которыми сталкивается современная российская государственность. Это и потеря государством сфер влияния, реальных рычагов воздействия на многие сферы общественной жизни, в результате которого мы сегодня наблюдаем рост преступности, беспризорности среди детей, резкое падение уровня воспитания, образования, медицинского и социального обслуживания населения, спад промышленного и сельскохозяйственного производства и многие другие опасные для общества факторы. Это и подрыв авторитета органов государственной власти в глазах национальной общественности, недоверие населения ко всем ветвям власти, включая и судебную, остававшуюся формально в стороне от политического противоборства законодательной и исполнительной властей, но проявившую слабость и беспринципность в разрешении споров между ними в цивилизованном (судебном) порядке. Это, наконец, и очевидная потеря Российской Федерацией своих позиций на международной арене, выражающаяся в откровенном пренебрежении интересами нашего государства как отдельными странами, так и их блоками, международными организациями. Думается, что многие эти неблагоприятные для нас сегодня последствия можно было бы предотвратить или значительно смягчить их характер, если бы силы и средства органов государственной власти в свое время были направлены на достижение общественно полезного результата, на не на пустое, бессмысленное противоборство.

Таким образом, преодоление проблем, связанных с эффективностью государственной власти в Российской Федерации видится не только (и не столько) в наблюдаемом сегодня укреплении каждого из видов государственных органов, а в усилении единства их организации на основе теоретического постулата о единстве государственного механизма. Так, к примеру, однобокое, на наш взгляд, усиление судебной власти, укрепление ее позиций привели сегодня к тому, что сложились объективные условия, предпосылки для судейского произвола, злоупотреблений судьями своими служебными полномочиями при их фактической безответственности согласно действующему законодательству, призванному, казалось бы, ограничить суды от вмешательств в осуществление правосудия со стороны других ветвей власти и преступного мира, но в реальности поставившему непреодолимую преграду на пути привлечения к ответственности судей, подрывающих авторитет судебной власти. Поэтому в современных условиях нет смысла в изменении конституционного определения разделения властей в Российской Федерации, к тому же реализованного фактически и постепенно обретающего свойства устойчивости, стабильности. Решение проблемы повышения эффективности государственной власти надо искать не в конституционной материи, а в повышении эффективности деятельности каждого органа и должностного лица государства, каждой ветви государственной власти, всего механизма российского государства.

При этом, реализуя идею разделения властей, нельзя упускать из виду, что оно не должно вести к безвластию или многовластию, безответственности различных ветвей власти друг перед другом и перед российским обществом в целом, что функциональное разделение власти по сферам государственной деятельности не должно привести к нарушению единства государственной власти.

Одним из решающих направлений деятельности государственных органов, как законодательных, так и исполнительных на пути повышения эффективности их функционирования и оптимизации их взаимодействия является осуществляемое ими нормотворчество, или правотворчество, традиционно понимаемое в теории государства и права как деятельность органов государства или всего народа в сфере создания правовых актов. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное собрание осуществляет законотворчество, а Президент РФ, Правительство РФ, его министерства и ведомства – подзаконное нормотворчество.

Сегодня можно говорить о том, что система законодательства Российской Федерации фактически сформировалась, приняты и действуют все предусмотренные Конституцией РФ Федеральные конституционные законы, разработаны и действуют многие кодифицированные законы, в том числе Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, а также многие другие федеральные законы, призванные заменить устаревшие и несоответствующие современным реалиям акты законодательства СССР и РСФСР и урегулировать те общественные отношения, которые ранее не попадали в поле зрения законодателя. Однако насколько эффективно и какими темпами осуществляется правотворчество, ярко иллюстрирует следующий пример.

12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации. Новый Основной закон нашего государства включил в себя ряд новых положений, в том числе гарантирующих права и свободы человека и гражданина, его защиту от произвола органов государственной власти и чиновников. Но до сих пор львиная доля этих конституционных гарантий имеет характер деклараций, несмотря на общеизвестное положение о прямом и непосредственном действии норм Конституции Российской Федерации.

Возьмем для примера защищающее право человека на свободу и личную неприкосновенность положение ч. 2 ст. 22 Конституции РФ о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до судебного решения лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов. Этой конституционной норме со всей очевидностью противоречили положения действовавшего на момент принятия Конституции РФ и до
1 июля 2002 года Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, предусматривавшего заключение под стражу не на основании судебного решения, а на основании санкции прокурора, и 72-часовой максимальный срок задержания без санкции прокурора. Тем не менее в соответствии с заключительными и переходными положениями, закрепленными в разделе II самой Конституции РФ, эти нормы УПК РСФСР сохранили свою юридическую силу «до приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции», т.е. на неопределенный переходный период. Как видим, этот переходный период продолжался очень долго, так как необходимые изменения в УПК РСФСР так и не были внесены, а новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, соответствующий данным требованиям Конституции РФ, был принят Государственной Думой только 22 ноября 2001 года, одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года и подписан Президентом РФ 18 декабря 2001 года, т.е. спустя восемь (!) лет с момента принятия Конституции РФ. Однако и этого срока для фактической реализации и обеспечения правовыми средствами закрепленного в Конституции права гражданина на свободу и личную неприкосновенность государственной власти показалось мало, так как Федеральный закон № 174-ФЗ от 18 декабря 2001 года «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», предусматривающий его введение в действие с
1 июля 2002 года, определял в ст. 10, что ст. 29 УПК РФ и другие связанные с ней уголовно-процессуальные нормы, в том числе касающиеся передачи судам в ходе досудебного производства по уголовному делу полномочий по применению мер пресечения в виде заключения под стражу и ареста, а также продлению их срока, были введены в действие только с 1 января 2004 года, т.е. спустя одиннадцать (!) лет после их закрепления в Конституции. В этих условиях Конституционный Суд Российской Федерации, наконец, обратил внимание на несоответствие положений действующего законодательства Конституции РФ и в марте 2002 года принял решение, обеспечивающее фактическую реализацию конституционного права гражданина на свободу и личную неприкосновенность с 1 июля 2002 года.

Приведенный пример убедительно характеризует беспрецедентно низкую продуктивность деятельности государственных органов в области правотворчества. Если государственной власти потребовалось столько лет для того, чтобы обеспечить воплощение в практическую жизнь одного из важнейших и признанных во всем цивилизованном мире прав человека, к тому же гарантированного Основным законом государства – Конституцией Российской Федерации, как можно ожидать более оперативного реагирования со стороны законодателя и исполнительной власти на другие насущные проблемы общественного развития и государственного строительства, требующие своего правового регулирования или разрешения? И это несмотря на то что уже многие годы в Российской Федерации функционирует постоянно действующий парламент, состоящий из депутатов, осуществляющих законотворческую деятельность на профессиональной основе (в отличие, например, от Верховного Совета СССР или Съезда народных депутатов РСФСР), несмотря на то что депутаты обеспечиваются государством всеми необходимыми финансовыми, материально-техническими, организационными средствами, бытовыми условиями и т.п.

Другим показателем низких эффективности и качества правотворчества в Российской Федерации является постоянная необходимость доработки ранее принятых актов законодательства, внесения в них изменений и дополнений, а то и полного их пересмотра, вызванных не столько изменением качественных характеристик регулируемых общественных отношений, сколько низким уровнем законодательной техники, нестыковкой принимаемых правовых норм и другими подобными причинами.

Отсутствие стабильности в правовой системе российского государства в юридическом пространстве напрямую негативно сказывается на эффективности функционирования государственной власти и практически на всех сферах жизни общества. А поскольку время перемен и реформ или так называемый переходный период в нашем обществе еще далеки от своего логического завершения, необходимо искать средства обеспечения хотя бы правовой стабильности юридического статуса гражданина, его положения в обществе, политической и экономической систем государства.

В юридической литературе высказывается мнение, с которым трудно не согласиться, о том, что структура и организация исполнительной власти в государствах переходного типа или в посттоталитарных государствах более однородна и мобильна, а потому крен в ее сторону неизбежен. В этих условиях решающая роль в формировании правовой системы авторами отводится президентскому и правительственному нормотворчеству. Конечно, законодательный процесс гораздо сложнее подзаконного нормотворчества, в значительной степени формализован, поэтому парламент может и не успевать за ходом событий. Поэтому, безусловно, там, где это возможно, преимущество среди орудий правового регулирования тех или иных общественных отношений должно отдаваться подзаконным нормативно-правовым актам, которые характеризуются большей степенью оперативности реагирования на потребности общественного бытия, упрощенным порядком их принятия, изменения и отмены. Но, как справедливо замечает Н.В. Варламова, это допустимо при двух условиях: 1) соблюдение принципа верховенства закона (исполнительная власть не должна корректировать уже принятые законы, что, к сожалению, имело место в современной российской практике правотворчества); 2) судебный (в том числе и конституционный) контроль за деятельностью исполнительной власти в области подзаконного нормотворчества (впрочем, как и законодательной). Но нельзя видеть в подзаконном правотворчестве Президента РФ и органов исполнительной власти средство избавления от обозначенных проблем, связанных с эффективностью государственной власти и правотворчества как одного из направлений ее деятельности. Нельзя забывать о том, что многие общественные отношения могут быть в силу положений Конституции и законов РФ, общепризнанных международно-правовых принципов, международных конвенций и договоров РФ урегулированы только нормами закона. К тому же перегиб в сторону исполнительной власти и подзаконного нормотворчества чреват появлением объективных предпосылок для зарождения антидемократического режима.