ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ЛЬГОТ

В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных от­ношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социаль­ная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. Находит новое отражение в законодательстве и учет особых интересов субъектов, средством которого выступают правовые льготы.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а эко­номические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, на­учно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т.п. Налогообложение - одна из главных функций Российского госу­дарства.

Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое исполь­зование льгот в правовом воздействии символизирует собой в опреде­ленной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощ­рительных) методов, создает новый морально-психологический и юри­дический климат в обществе.

Льготы есть прежде всего социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной соци­ально-экономической ситуации требуется радикальное изменение сис­темы льгот, с тем чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочис­ленные слои населения.

Кроме того, льготы все активнее используются в российской право­вой системе в качестве одного из важнейших юридических инструмен­тов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др.

Статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсаль­ным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Льготы зачастую могут быть поводом, вызывающим упорную борьбу, доходящую до кровавых разборок. Примером того могут служить фак-

ты, связанные с Национальным фондом спорта, с Российским фондом инвалидов войны в Афганистане и т.п.¹

В настоящее время как никогда важно найти "лекарства" от совре­менной "эпидемии" необоснованного присвоения различных льгот новой бюрократией, сращивающейся с мафиозными структурами в бизнесе, националистическими кругами, спекулятивным капиталом.

Правовая наука пока не обратила пристального внимания на инсти­тут льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории пра­вовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Что же такое правовая льгота?

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положе­ния субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Правовым льго­там присущи следующие признаки.

Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением ин­тересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель - социально защи­тить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовле­творения их интересов в более благоприятный режим.

Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расшире­ние прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей манев­ренности и простора для оперативного и оптимального выхода из соз­давшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасность государства и т.д.), связано с отсутствием у них российского граждан­ства.

Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения из об­щих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопро­сы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан уста-

¹ Льготы замедленного действия // Известия. 1996. 12 нояб.; Шаров А. Льго­ты на смерть // Российская газета. 1996. 12 нояб.; Иванов М.С. Запор гласности // Советская Россия. 1996. 19 нояб.; Александров А. Кровавые льготы // Аргу­менты и факты. 1997. № 18. С. 8.

новлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкрет­ные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для от­дельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и от­крывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений¹.

Льготы - это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфи­ческими возможностями юридического характера.

В-третьих, правовые льготы выступают правомерными исключения­ми, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помощью норма­тивных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предос­тавлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель свести к ми­нимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом про­цессе.

Правовую льготу ни в коем случае не следует отождествлять с таким внешне похожим на нее феноменом, как привилегия. Их объединяет то, что оба средства - исключения из общих правил, позволяющие улуч­шать положение субъектов.

Вместе с тем, если льгота - правомерное облегчение, то привиле­гия - отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшать положение одних лиц за счет дру­гих.

В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением благ "начальниками" (номенклатурой) в обход закона. При­вилегии, как правило, устанавливаются тайно: либо по неписаному ре­шению, либо на основе всевозможных закрытых подзаконных актов.

Властвующая элита зачастую стремится поставить собственные ин­тересы выше общественных, государственных; создать для себя режим наибольшего благоприятствования. Не зря народная поговорка гласит: "Кто у власти, тот и у сласти".

Всем памятна "борьба с привилегиями" в конце 80-х - начале 90-х годов. Система привилегий получила, к сожалению, широкое распро­странение не только в годы застоя и деформации социализма, но и еще в большей степени в нынешний период. Речь идет о льготах, с помощью которых создаются условия повышенной комфортности жизни для из­бранного круга "наиболее ответственных" лиц, вычлененного по при­знаку их принадлежности либо приближенности к власть предержащим. В этом случае льготы не базируются на объективных основаниях, а пре­вращаются в обычные привилегии, существование которых противоре-

чит идее формирования правового государства и подрывает как принцип равноправия граждан, так и принцип социальной справедливости, под лозунгом которой они обычно устанавливаются. Между тем масштабы и характер сегодняшних привилегий "мы, возможно, даже и не осознаем еще в полной мере и демонтаж которых, по существу, еще и не начи­нался"¹.

В литературе есть и другая точка зрения на соотношение понятий "льгота" и "привилегия". Так, М.Н. Козюк, критикуя позицию авторов, которые определяют льготы как правомерное преимущество, а привиле­гии - как противозаконное², пишет, что "привилегия - разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда пре­имущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучше­ние положения субъектов" .

Однако "чрезмерность улучшения положения субъекта", по сути де­ла, и дает основание для оценки подобной "разновидности льгот" как неправомерных, нарушающих правовую меру, а значит, и противореча­щих принципам равноправия и справедливости.

Поэтому понятие "привилегия" используется чаще всего в негатив­ном смысле. Его далеко не случайно не употребляет в этой связи и за­конодатель, обозначая данный феномен термином "льгота".

Категорию "льгота" нужно отличать и от категории "гарантия", ко­торая является более широкой по своему объему, ибо включает, кроме льгот, и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанно­сти, запреты и т.п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвя­щенных гарантиям. Так, в Федеральном законе "Об основах государст­венной службы Российской Федерации", принятом 5 июля 1995 г., именно в ст. 15, которая называется "Гарантии для государственного служащего", закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.

Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интере­сов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гар­монизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, рас­пределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному разви­тию как отдельного гражданина, так и общества в целом.

С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, кон­кретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить

¹ См.: Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 75.

¹ Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования право­вого государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993. С. 16.

² См., напр.: Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 29.

³ Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосно­венности // Личность и власть. Ростов-на-Дону, 1995. С. 166.

должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются каки­ми-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или нахо­дятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т.д.).

С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в соци­ально полезной деятельности которых заинтересовано государство, об­щество в цфгом.

Правовые льготы, призванные достигать эту основную цель, выпол­няют компенсационную и стимулирующую функции.

Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует ус­тановления в данном случае определенного изъятия из принципа равно­правия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением при­обретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой Оте­чественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и другим лицам¹.

В этом смысле льгота - особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, мате­ринства, сочетания учебы с работой и т.д. Здесь льготы призваны улуч­шать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.

В последнее время компенсационная функция правовых льгот рас­пространяется и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с За­коном РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. для по­требителя установлены определенные льготы. Например, согласно ст. 16 "потребители освобождаются от уплаты государственной пошли­ны по искам, связанным с нарушением их прав"; согласно ст. 23 потре­битель при наличии уважительных причин в одностороннем порядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.

Подобные льготы не нарушают основного правила рынка - равенство правового положения сторон, а наоборот, наполняют его реальным со­держанием, не позволяя стать фикцией.

¹ См.: Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. С. 16.

Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенса­циями, ибо в ряде случаев наряду с компенсационной они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно-полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льготы, установ­ленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерст­ва, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.

Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридиче­скими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у доз­волений, ибо льгота - дополнительная возможность, преимущество, что дается "сверх" какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у по­ощрений. Поощрение специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.

Существуют ли проблемы в сфере установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность дан­ного юридического средства?

Одна из главных проблем - отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными измене­ниями, идет процесс передела собственности и власти, социального рас­слоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и со­ответственно правовой системы не могут не оказать влияния на проти­воречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядоче­ны, не согласованы.

Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выбо­ров пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сто­рону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют пра­во взять на 10 лет под 8% ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответст­вующим образом сказалось на результатах голосования .

Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя свя­зана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению кон­кретной политики.

Льготы - это не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы "выйти" из общих рамок, добиться исклю-

¹ Квасов В.П. Чиновник - это должно звучать гордо // Российская газета. 1993. 30 дек.

чения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в пре­зидентских и правительственных структурах, так как именно здесь со­средоточена реальная власть.

Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и проблемы становления российского федерализма: "парад суверените­тов", сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюде­ние принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Из­вестно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдельных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что по­лучают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанав­ливая для себя "особый льготный статус".

В целях совершенствования, оптимизации института правовых льгот целесообразно было бы, по нашему мнению, осуществить следующие меры.

Провести своего рода "инвентаризацию" закрепленных в норматив­ных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и необоснованные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе пере­мены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к за­работной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных над­бавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба произво­дится без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомер­ное поведение, сколько правонарушения¹.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием ус­ловий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях².

Было бы полезно систематизировать законодательство о льготах, ин­корпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опуб-

¹ Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993. 3

июля.

Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.

ликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, вклю­чая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже опреде­ленные наработки.

Например, издан сборник нормативных актов "Льготы в России" (М., 1993), в котором делается первая попытка систематизировать нор­мативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других воен­ных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как "Льготы и компенсации пострадавших от репрессий" (М., 1996); "Переселенцы. Федеральная миграционная программа" (М., 1995) и др.

"Надлежит также продолжить работу по кодификации соответст­вующего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослу­жащих, инвалидов Отечественной войны"¹.

Важно поддержать льготы материальными и юридическими гаран­тиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, уста­навливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одно­временно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Не­пременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуется дальнейшая дифференциа­ция льгот, более глубокая их специализация. С другой стороны, отдель­ные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть преде­лы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и уравни­вания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправед­ливости.

В целях повышения эффективности правовых льгот их надо сочетать с духовными ценностями. Ответы на вопросы: "Что привлекает моло­дежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?", по­лученные в ходе социологического исследования, показали, "что стиму­лы, которые были заложены соответствующим указом о профессио­нальной армии - более высокая заработная плата, различные льготы, -пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитани­ем чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте"².

¹ Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. С. 81.

² Чупров В. Контракт не привлекает. Пока... // Российская газета. 1993. 3

июля.

Требуется учитывать и временной "износ" данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы - дорогостоящие меры. Поэтому за их установле­нием и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В современных условиях требуется все больше гласности в работе госу­дарственного аппарата (в силу его безграничного роста) и прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредством льгот.

Именно через продуманные эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государ­ства направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенно­сти личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, при­званные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в услови­ях правового государства выступают специфическим критерием сущно­стных начал права, его принципиальных основ.