Нормативно-правовые акты. Действие нормативных актов во времени, пространстве

Нормативный правовой акт (НПА) — официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица), иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.д.) или путём референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределённый круг лиц и неоднократное применение.

Нормативный правовой акт — это акт правотворчества, который принимается в особом порядке строго определёнными субъектами и содержит норму права.

Действие нормативно-правовых актов определяется по ряду критериев, к которым можно отнести следующие.

Объект действия, т. е. общественные отношения, на кото­рые распространяется акт. Все акты, за исключением Конститу­ции, распространяют свое действие не на все, а лишь на часть общественных отношений. Например, акты, регулирующие иму­щественные отношения, не распространяются на налоговые от­ношения.

Время действия. Действие акта во времени продолжается с момента вступления в силу до момента утраты силы. Решению вопросов действия актов во времени в последнее время уделяется больше внимания в самих актах. Специальные статьи этому воп­росу содержатся в ГК и некоторых других кодексах. Однако есть нескольк о актов, содержащих правила действия актов во времени и распространяющихся на другие акты независимо от их отрасле­вой принадлежности, которые необходимо рассмотреть.

1. Федеральный закон от 4 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»¹ (в ред. от 22.10.99). В соответствии с ним на терри­тории России применяются только те федеральные конституци­онные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

В соответствии со ст. 15 (ч. 1) Конституции законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагиваю­щие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Акты палат Федераль­ного Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Фе­деральным Собранием, публикуются одновременно с федераль­ными законами об их ратификации. Федеральные конституцион­ные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или акта­ми палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Поскольку приоритет публикации ни в одном из названных печатных органов не уста­новлен, не будет иметь значения, какой из них опубликует акт первым. Публикация актов в «Российской газете» и «Парламент­ской газете», ежедневно поступающих в продажу и поэтому яв­ляющихся общедоступными, способствует доведению содержа­ния новых актов до максимально широкого круга лиц. Однако в «Парламентской газете» редко публикуются акты Президента и Правительства.

«Собрание законодательства Российской Федерации» являет­ся официальным периодическим изданием, в котором публику­ются федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, ре­шения Конституционного Суда. Публикуемые в «Собрании за­конодательства Российской Федерации» акты помещаются в ста­тьях, имеющих соответствующие порядковые номера.

2. Указ Президента от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»¹ (в ред. от 13.08.98). В соответствии с ним акты Прези­дента и Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, со­держащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в тече­ние десяти дней после дня их подписания.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступа­ют в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официаль­ного опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правитель­ства, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие го­сударственную тайну, или сведения конфиденциального характе­ра, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента и Правительства может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус орга­низаций или имеющие межведомственный характер, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, и только после этого они подлежат обязательному офици­альному опубликованию, кроме актов или отдельных их поло­жений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Норматив­ные правовые акты федеральных органов исполнительной влас­ти публикуются в ведомственном приложении к «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации в Ми­нистерстве юстиции, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти, кроме актов и отдельных их положений, содер­жащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государ­ственную регистрацию в Министерстве юстиции, а также заре­гистрированные, но не опубликованные в установленном поряд­ке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствую­щих правоотношений, применения санкций к гражданам, долж­ностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевремен­ностью опубликования нормативных правовых актов федераль­ных органов исполнительной власти осуществляет Министер­ство юстиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубли­кования, если самими актами не установлен другой порядок вступ­ления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие госу дарственную тайну, или сведения конфиденциального характе­ра и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юсти­ции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

В Указе № 763 не нашло отражение положение, аналогичное закрепленному в Федеральном законе, о том, что официальной считается публикация полного текста документа. Однако офици­альная публикация акта будет завершенной только в случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован указ об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в сле­дующем номере газеты, то официальная публикация должна считаться состоявшейся в день опубликования этого Положения.

По общему правилу нормативно-правовые акты не имеют обратной силы, т. е. применяются только к тем отношениям, ко­торые возникают после введения их в действие. Обратная сила акта — это такое его качество, при котором он предполагается действовавшим в момент возникновения правоотношения и применяется к правам и обязанностям, уже осуществленным в соответствии с прежним законодательством.

Применение акта с обратной силой может происходить толь­ко в случаях, прямо им предусмотренных, а также при условии, что он не ухудшает положение граждан до его официального опубликования. Обратную силу можно придавать только акту, направленному на улучшение положения граждан. Согласно ст. 54 Конституции закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может не­сти ответственность за деяние, которое в момент его соверше­ния не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягче­на, применяется новый закон. В соответствии со ст. 57 Консти­туции законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Действие акта во времени продолжается до момента утраты им силы. Акт может утратить силу по различным причинам. Если он был издан с определенным сроком действия, то после этого срока он перестает действовать. При этом его прямая от­мена другим актом не требуется. Если же прямое признание акта утратившим силу все-таки последует, то это будет способ­ствовать устранению возможных неопределенностей, связанных с действием акта.

Помимо прекращения действия актов, изданных на опреде­ленный срок (например, закона о тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд на определенный год), могут прекратить дей­ствие и акты, изданные на неопределенный срок. Достигается это путем издания нового акта, который признает прежний акт утратившим силу.

Действие актов не прерывается и в случае смены органа той ветви власти или должностного лица, которые его издали (на­пример, при избрании нового Президента). Вновь избранный (назначенный, сформированный) субъект может признать их ут­ратившими силу только изданием соответствующих актов.

Следует отметить, что действие актов или их отдельных по­ложений во времени может быть не прекращено, а только при­остановлено. Например, федеральные законы о бюджете на со­ответствующий год содержат перечни законов, подлежащих приостановлению на соответствующий год. По истечении срока приостановления акты в установленном порядке продолжают действовать.

Пространство действия. По действию в пространстве акты различаются в зависимости от того, на какую территорию это действие распространяется. Акты могут действовать на всей тер­ритории России или лишь на части ее территории. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 15 Конституции она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ.

Большинство актов, принимаемых федеральными органами государственной власти, действует на всей территории России. Акты субъектов РФ действуют только на их территориях, акты муниципальных образований — только на территориях муници­пальных образований.

Территория России включает в себя территории ее субъек­тов, внутренние воды, территориальное море, воздушное про­странство над ними (ст. 67 Конституции). Приравненными к го­сударственной территории являются морские и воздушные суда, космические корабли, арктические станции, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие РФ и находящиеся в открытом море или космосе.

Субъекты действия. Выяснить действие нормативно-пра­вовых актов по субъектам- значит определить, кому адресова­ны их предписания. Обычно действие актов распространяется на всех субъектов. Однако из этого правила есть исключения. Во-первых, некоторые иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, наделены дипломатическим иммунитетом, по­этому к ним не могут быть применены некоторые меры государ­ственного принуждения. Во-вторых, проживающие на террито­рии РФ иностранные граждане и лица без гражданства не пользуются некоторыми правами, предоставленными гражданам РФ, например правом быть избранными в органы государствен­ной власти.

Действие нормативно-правовых актов по субъектам не сле­дует сводить к действию по кругу физических лиц. Действие ак­тов может касаться самых разных субъектов права: граждан и их отдельных категорий (несовершеннолетних, пенсионеров, госу­дарственных служащих и т. д.), юридических лиц и их отдель­ных видов (государственных предприятий, акционерных об­ществ и др.), должностных лиц, общественных объединений, трудовых коллективов, органов местного самоуправления, госу­дарственных органов, субъектов Российской Федерации, госу­дарства в целом, всего народа.