Регулирование торговли услугами на национальном и международном уровнях

Национальная сфера услуг отличается наиболее жесткой политикой регулирования торговли и допуска зарубежных поставщиков услуг на внутренний рынок страны-потребителя, как в отношении производства услуги на основе прямых зарубежных инвестиций, так и ее поставки из-за рубежа.

Инструменты национальной политики регулирования сферы услуг включают прямые и скрытые инструменты дискриминационного и недискриминационного характера.

Прямые инструменты непосредственно ограничивают производство и торговлю услугами как на дискриминационной основе (применяются в отношении только зарубежных юридических и физических лиц, оказывающих услуги), так и на недискриминационной основе (действуют в отношении и национальных, и зарубежных физических и юридических лиц, производящих услуги и ведущих торговлю ими).

Прямые дискриминационные инструменты нацелены на защиту общенациональных интересов политического, социального и культурного характера. Они учитывают особенности практики национального режима и изъятий из него в национальной практике регулирования сферы услуг, торговли ими и допуска зарубежных поставщиков услуг на внутренний рынок.

К ним относят: квотирование объема производства услуг; прямой запрет для зарубежных поставщиков на оказание услуг в тех или иных секторах; требование использования местного компонента при производстве услуги; ограничение доли зарубежного участия в уставном капитале национальных компаний-производителей услуг. Перечисленные меры носят неценовой характер. Но есть и инструменты ценового плана: пошлины, взимаемые с импортных товаров и компонентов, используемых при оказании и/или производстве услуг; субсидирование как дотации государства на поддержку развития тех или иных секторов услуг, в том числе относящимся к государственной монополии (железнодорожный транспорт), а также телекоммуникационных услуг, строительных услуг (социального плана, например).

Прямые недискриминационные инструменты регулирования торговли услугами представляют собой инструменты, не ставящие цели дискриминации именно зарубежных поставщиков, так как они применяются и в отношении национальных юридических и физических лиц, производящих и/или оказывающих услуги. К ним относят государственную монополию в некоторых секторах услуг стратегического характера (газо- и водоснабжение, железнодорожный транспорт, некоторые виды телекоммуникационных услуг); ценовой контроль над оказываемыми услугами в рамках установления государственных тарифов на услуги в финансовой сфере, телекоммуникаций, при авиаперевозках. Эти и иные прямые инструменты ценового характера снижают конкурентные преимущества зарубежных поставщиков, так как увеличивают их издержки по производству и оказанию услуг.

Скрытые инструменты политики регулирования торговли услугами носят завуалированный характер и не прописаны нормативными правилами (как прямые инструменты), являются непрозрачными. Они включают ограничения в отношения въезда/выезда зарубежных физических лиц, срока их пребывания, участия в системе преференциальных государственных закупок/заказов в сфере услуг; правила и нормы в отношении лицензирования деятельности зарубежных поставщиков услуг в принимающей стран, правила получения сертификатов на оказываемые услуги и др.

В развитых странах основные ограничения в торговле услугами применяются в отношении профессиональных услуг (требования въезда, режим в отношении зарубежных профессионалов, регулирование поведения на рынке) и общей политики в сфере услуг (права собственности, правовой статус компании, доступ на рынок, изъятия из антитрестовского законодательства), регулирование транспортных услуг (железнодорожные и авиаперевозок), административные требования к порядку регистрации компании. Наиболее жестко регулируются финансовые услуги в отношении банковской деятельности, правил конкуренции, контроля, мониторинга, страхования депозитов, внешнего управления.

Первым многосторонним правовым документом, регулирующим торговлю услугами и инвестиции в услуги, стало Генеральное соглашение по торговле услугами, ГАТС (General Agreement оn Trade in Services, GATS). Соглашение было подписано на Уругвайском раунде многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ и вступило в силу с января 1995г. Оно включает в себя:

· Общие рамки, определяющие правовую основу, режимы, принципы, правила в отношении всех мер, негативно влияющих на торговлю услугами.

· Приложения, определяющие правила в отношении особых секторов услуг.

· Специфические обязательства каждой страны в отношении доступа на рынки и в отношении национального режима.

Как записано в соглашении, торговля услугами представляет собой оказание услуг поставщиком одного государства на основе коммерческого присутствия на территории другого государства. Под коммерческим присутствием понимается любой вид предпринимательской деятельности, в т.ч. на основе инкорпорирования, приобретения или создания компании, филиала или представительства. Это понятие покрывает вопросы доступа и функционирования поставщика услуг на внутреннем рынке другой страны, ранее вложенные и вновь вкладываемые инвестиции.

Главным режимом в торговле услугами является режим наибольшего благоприятствования; он действует во всех секторах услуг, за исключением секторов, образовавших т.н. негативный список. Изъятиями, получившим название горизонтальных, стали сектора, регулируемые правительством. В соглашении записаны временные изъятия, нацеленные на сохранение более благоприятного режима для отдельных стран. РНБ носит обязательный характер и требует равного отношения ко всем зарубежным торговым партнерам.

Горизонтальные исключения составляют 1/5 всех исключений и распространяются на миграцию физических лиц, налогообложение, двусторонние инвестиционные соглашения. В частности, в Брунее, Канаде, Польше горизонтальные исключения по инвестициям относятся ко всем отраслям и всем странам в течение неопределенного периода времени; в Таиланде - в отношении сферы услуг и американских юридических и физических лиц, которым предоставляется национальный режим сроком на 10 лет, что определяется двусторонними соглашениями.

РНБ является основой ВТО и гарантирует справедливость и недискриминацию в рамках многосторонней торговой системы, а также гарантирует небольшим странам и территориям защиту от негативного влияния со стороны развитых государств

Изъятия из РНБ зафиксированы как минимум в шести из десяти стран-участниц (из общего количества 106 исключений только 61 определены схемами). Изъятия из РНБ не зафиксировали большинство стран Африки, а также Бангладеш, Шри Ланка. Почти все крупные и динамично развивающиеся страны Азии выдвинули требование соблюдения взаимности в финансовых и некоторых других секторах услуг. Более последовательными оказались, например, стали Латинской Америки, записавшие изъятия в отношении членства в региональных и иных многосторонних соглашениях, в том числе в сфере транспорта.

Особые национальные обязательства в отношении доступа на рынки и национального режима относятся только к тем секторам и подсекторам услуг, способам поставки (формам торговли услугами), которые были определены каждой страной в списке обязательств. Они составляют позитивный список изъятий.

Каждая страна самостоятельно определяет особые обязательства по доступу на рынки и по национальному режиму, применению принципа взаимности; они гарантируют минимальные ограничения в отношении доступа на рынки, участия в секторах услуг и применения тех или иных форм торговли услугами.

Особые обязательства преобладают, так как на них приходится 4/5 всех изъятий. В их отношении страны-члены не связаны взаимными обязательствами. Это такие услуги, как:

· аудиовизуальные услуги - соглашения о совместном производстве кинофильмов, телевизионных программ, совместных программ финансирования аудиовизуальных услуг в странах с общими культурными традициями.

· сухопутный, железнодорожный и водный транспорт (главным образом, перевозки в рамках преференциальной торговли).

· финансовые услуги - предоставление лицензий зарубежным финансовым институтам.

· телекоммуникационные услуги.

· профессиональные услуги - двусторонние соглашения о взаимном признании профессиональных квалификаций и лицензирования.

Единственное требование, действующее в секторах, в которых определены обязательства по доступу на рынки: страна предоставляет зарубежным услугам и поставщикам услуг не менее благоприятный режим по сравнению с тем, который определен списком обязательств. ГАТС не фиксирует общего обязательства в отношении предоставления компании права доступа на рынки или ведения бизнеса предпочтительным способом (формой торговли). Обязательства по национальному режиму требуют недискриминационного отношения к зарубежным компаниям, функционирующим на внутреннем рынке, аналогичного режиму в отношении национальных компаний.

Еще один режим, записанный в ГАТС - национальный режим. Он понимается как режим не менее благоприятный по сравнению с тем, который предоставляется национальным услугам и поставщикам услуг. Де-факто стандартный национальный режим исходит из концепции равных конкурентных возможностей для национальных и зарубежных предпринимателей.

Национальный режим не является общим обязательством по ГАТС, и относится к отраслям и способам реализации услуг, определяемых национальными правилами. Он не определяет правила доступа на рынки принимающих стран для зарубежных поставщиков услуг, т.е. не определяет право инвестора на создание коммерческого присутствия в принимающих странах.

Достигнуты договоренности по шести мерам, которые, хотя и носят запрещенный характер, но особо определяются национальным регулированием. В том числе два вида мер связаны с коммерческим присутствием: (1) ограничения в отношении юридических лиц, являющихся посредниками зарубежных поставщиков услуг (например, филиалы или дочерние компании); (2) ограничения на долю или стоимостной объем зарубежного участия.

ГАТС включает несколько протоколов, подписанных по отдельным секторам услуг: миграция физических лиц, базовые телекоммуникационные услуги и финансовые услуги.

Третий Протокол был подписан в 1995г. и касается свободного перемещения физических лиц как поставщиков услуг, т.е. четвертой формы торговли услугами. Последняя выступает как самостоятельная форма торговли, так и в дополнении к трем другим формам. Согласно Протоколу, национальный режим применяется как основа недискриминационного отношения в сфере занятости, налогообложения, допуска к правительственным контрактам физических лиц зарубежных стран, оказывающих услуги.

В отношении миграции физических лиц наиболее существенными барьерами в современной мировой практике служат миграционные правила, различия между национальными стандартами в отношении квалификационных требований, документов об образовании, барьеры в отношении получения гражданства, постоянного местожительства. Эти барьеры сохраняются в разных странах, в том числе в развитых государствах.

Четвертый протокол ГАТС подписан в 1997г. и касается базовых телекоммуникационных услуг. Переговоры по нему оказались наиболее сложными из-за оппозиции со стороны США и также стран ЕС, стремившихся получить гарантии на упрощенный доступ на зарубежные рынки, прежде всего, Юго-Восточной Азии.

Рассматриваемый протокол имеет более четкие нормы либерализации телекоммуникационных услуг по сравнению с другими соглашениями в рамках ГАТС. Это касается доступа к инфраструктурным объектам в данном секторе услуг, противодействия антиконкурентной политике, разрешения развивающимся странам вводить меры в целях укрепления национальной телекоммуникационной инфраструктуры, стимулирования сервисных мощностей, углубления участия в международной торговле услугами.

По финансовым услугам переговоры проводились дважды: в 1995г., когда был подписан Второй Протокол ГАТС (Внутреннее соглашение), и в 1997г., в результате которых заключен Пятый Протокол ГАТС.

По финансовым услугам были взяты обязательства всеми развитыми странами, почти всеми развивающимися странами (61 государство из 78) и рядом наименее развитых стран (6 из 23). Развивающиеся страны определили уступки в отношении доступа на свои рынки поставщиков финансовых услуг из развитых стран в обмен на сокращение количества изъятий из режима наибольшего благоприятствования в США на основе принципа взаимности. В Пятом Протоколе сделан акцент на вопросах доступа и режима в отношении поставщиков услуг.

В целом, ГАТС разрешает странам вводить временные ограничения в случае серьезного нарушения платежного баланса, хронических финансовых затруднений при условии проведения консультации со странами ВТО.

ГАТС отличается следующими особенностями:

· позволяет сохранять действующие меры, не соответствующие его нормам, и вводить новые дискриминационные ограничения в отраслях, не относящихся к прерогативе национального регулирования, или в отраслях, являющихся исключением из РНБ.

· разрешает преференциальный режим для зарубежного поставщика услуг из страны-члена интеграционной группировки в другом государстве-участнике.

· имеет общие исключения, включая защиту общественной морали, здоровья населения, жизни животных, прямого налогообложения, соглашения об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, а также защитные оговорки, аналогичные оговоркам в торговле товарами (ГАТТ).

· содержит меры по защите платежного баланса.

· Определяет правила происхождения (определение национальности юридического лица). В случае поставки услуг на основе коммерческого присутствия происхождение определяется с учетом собственности или наличия права контроля у данного юридического лица. Последнее считается зарубежным, если более 50% собственности компании принадлежит зарубежным собственникам или находится под контролем другой страны, представители которой имеют большинство в совете директоров.

· Споры разрешаются в соответствии с единой процедурой ВТО.

Соглашение ГАТС создало правовую основу для последующей либерализации сферы услуг, которая осуществляется медленнее и чувствительнее по сравнению с другими сферами экономики. Более либерализованными стали телекоммуникационные и финансовые услуги, по которым были подписаны отдельные Протоколы к ГАТС после Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Продолжается переговорный процесс по защитным мерам, правительственным закупкам и субсидированию. Его главное преимущество состоит в ускоренной либерализации внутренних рынков стран-членов ВТО.

В целом, ни одна из стран не провела полной либерализации доступа на рынок услуг; самые полные и либеральные обязательства приняли развитые страны, а самые узкие и менее либеральные – наименее развитые страны. Более либеральные обязательства взяты в отношении национального режима, в меньшей степени – в отношении доступа на рынки услуг. В частности, государства Латинской Америки и наиболее экономически развитые государства Азии взяли обязательства в более чем половине из 11 возможных секторов услуг, Индия и Пакистан – в пяти секторах услуг, Бангладеш и Шри Ланка – только в одном (туризм), страны Африки – в менее чем половине из 11 секторов услуг. В секторальном разрезе максимальные обязательства по либерализации зафиксированы в сфере туризма, финансовых услуг, предпринимательских услуг, коммуникационных и транспортных услуг, а минимальные – в сфере здравоохранения и образования.

Наибольшие обязательства по доступу на рынки услуг в рамках ГАТС сделаны развитыми, развивающимися странами и государствами с переходной экономикой в рамках способа 2, а наименее развитыми странами – способа 1. Примерно равные обязательства взяты по способу 3 развитыми, наименее развитыми странами и государствами с переходной экономикой (25-30% полностью связанные обязательства и 95% частично связанные обязательства), а развивающиеся страны лишь на 10% полностью связали себя обязательствами. Минимальные обязательства сделаны в рамках способа 4 (миграция физических лиц-поставщиков услуг) – 0% полностью связанных обязательств в развитых, развивающихся странах и государствах с переходной экономикой, 5% полностью связанных обязательств взяли наименее развитые страны. Подавляющая доля обязательств в рамках способа 4 носит частично связанный характер. Данный способ остается наиболее уязвимым. Все страны взяли горизонтальные обязательства по способу 4, т.е. покрывают все сектора, перечисленные в перечне услуг ГАТС и ограниченную долю высококвалифицированной рабочей силы. Лишь 17% распространяются на низкоквалифицированную рабочую силу и 10 стран разрешили ограниченный доступ рабочей силы другого уровня квалификации на свои рынки услуг. Примерно половина обязательств по способу 4 относится к физическим лицам, которые переводятся во внутрифирменных трудовых потоках, т.е. связаны со способом поставки услуг 3.

В целом, процесс либерализации услуг осуществляется медленно, а причины сложности связаны с активным участием государства в оказании услуг (например, в сфере электроэнергетики, водоснабжения) и большой ролью частнопредпринимательских торговых ассоциаций в регулировании данной сферы. Вместе с тем, согласно Обзорам торговой политики стран-членов ВТО, национальная либерализация сферы услуг проходит динамичнее по сравнению с взятием странами обязательств перед ГАТС.