Эволюция местного управления в Северо-Восточной Руси ХIV-ХV вв. и в Московской Руси ХVI в. (по актам и Судебникам).

В XIV-XV вв. при становлении единой государственности вечевая форма управления сохраняется в несколько трансформированном виде. Образовавшаяся единая территория государства включала в себя территории отдельных, когда-то независимых, земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне. Особенности управления отдельных княжеств, сложившиеся там обычаи, вероисповедание и многое другое обусловили необходимость поддержания местного управления, существовавшего наряду с усилившейся центральной княжеской властью. Городское управление на рубеже XV-XVI вв. организовывалось через созданный институт городовых приказчиков. К середине XVI в. в России складываются предпосылки становления сословно-представительной монархии. Решающее значение в создании гарантий прочности позиций единодержавия в этот период имели реформы местного управления. Среди всего комплекса проблем выделялась проблема «кормлений», которые возникли в удельный период и были основой управления великого князя через наместников, получавших «корм» с вверенных им в управление территорий. В этот период управление на местах, решавшее насущные вопросы местного населения, осуществлялось выборными людьми: сотскими в городах, старостами во внегородских поселениях. С реформами Ивана IV Грозного начинается новый период эволюции местного управления, связанный с усилением самоуправленческих выборных начал (вторая половина XVI - начало XVII вв.). Дальнейшие предпосылки эволюции местного самоуправления в Российском государстве можно наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе «кормлений». После смерти Ивана IV началось активное внедрение приказно-воеводского управления, ограничение земского управления. Оценивая развитие местного самоуправления во второй половине XVI в., следует подчеркнуть, что оно основывалось на вековых традициях, ограничиваясь вмешательством самой центральной власти и искусственными мерами по обеспечению привилегий. Это подтверждается успехами самоуправления в уездных, посадских и волостных мирах севера Московского государства, где таких ограничений было меньше, традиции самоуправления были основательнее, не было развито служилое землевладение и не существовало столь резкого сословного разделения населения

М.Ф. Владимирский-Буданов: Первый (Земский) период (IX—XIII): Органами местного управления называются те, которые управляли пригородами и волостями. Подразделения провинций, кроме нормального наименования волость, именуются еще «погостами» и «вервями». Погост есть термин севернорусский: погосты находим в Новгородской, Псковской, Суздальской и Смоленской землях. Словом, погостом называется как центральный пункт округа, так и самый округ. Что касается до числа погостов, то в Новгородской земле к XVI в. число это дошло до 419; в Смоленской земле (по Уставной грамоте 1150 г.) перечисляется до 45 погостов. Погост, обнимая собой лишь сельское население, был единицей, по которой распределялась дань, а потому погостом иногда называется сама дань, и в этом смысле слово «погост» заменяется словом «потуг». Вместо термина «погост», та же единица провинциального деления как в южных, так и в северных землях называется «вервью». Той же единице соответствуют и наименования «сотня» не только в городском, но и в провинциальном делении, и «губа» — в Псковской и Новгородской землях. Провинции-колонии («слободы») состоят в менее тесной связи с государством. Таковы северные провинции Новгородской земли: Тер, Пермь, Печора, Югра, Вологда. Примером неустойчивости связи отдаленных колоний с метрополией может служить Вятка. В них, как населенных преимущественно инородцами (кроме Вятки), не могло быть таких же порядков внутреннего управления, как в коренных частях земли. Они были источником богатства для метрополии, но вместе источником смут и переворотов со стороны могущественных бояр-колонистов. Пограничные провинции иногда находились в совладении двух или нескольких государств, которые управляли ими (и пользовались данью) или поочередно, по годам, или совместно, деля доходы управления: так, Смоленская земля (по Уставной грамоте Ростислава) претендовала на старинную дань с Суздальско-Залесских волостей; Великие Луки, Ржев и Холмовский погост находились в совладении Великого Новгорода, Литовского, а потом Московского государств.

Органы местного управления двоякие: одни существуют для связи провинции с государством — органы централизации. Это посадники, именуемые иногда и тысяцкими. Назначение куда-либо посадника означает присоединение местности к государству: по завоевании Волыни при Святополке, назначается из Киева посадник в Луцк; Олег Черниговский, захватив землю Ростовскую, сажает там своих посадников; Мстислав Киевский, изгнав полоцких князей, назначает в их землю своих посадников. «Взять посадника» у какого-либо князя значит добровольно покориться ему: в 1147 г. «Куряне послаша (к сыну Юрия Долгорукого) и пояша у него посадник к собе». Возвращение старшим городом власти над пригородом ознаменовывается посылкой туда посадника (Ростов и Владимир); наоборот, достижение пригородом независимости выражается отказом в принятии посадника (Псков и Новгород). Посадники назначались в каждый пригород или из подручных (младших) князей, или из бояр: в 1195 г. «да Всеволод Торцький (город Торческ) зятю своему Ростиславу, а в иных городы посла посадники своя». Хотя подручные князья не назывались прямо посадниками, но власть их одинакова с посадничьей. Посадник в пригороде обыкновенно был один (исключение для Псковской земли). Выбор посадника совершался не без согласия пригорода. Власть посадника имеет смешанный частный и государственный характер. Частный характер заметен особенно в правах пригородных князей: «Печаль бысть ему (Всеволоду Ярославичу киевскому) от сыновець своих, яко начаша ему стужати, хотя власти, ов сея, ов же другие; сей же, омиряя их, раздаваше власти им» (Лавр. лет. под 1093 г.). На таких же частных правах назначались пригороды и пришлым членам владетельных домов: в 1165 г. «прибеже из Царя-города братан царев Кюр Андроник к Ярославу у Галичь и прия и Ярослав с великою любовью да ему Ярослав неколико городов на утешение» (Ипат. лет.). Такой же характер (но в меньшей степени) имела власть посадников-бояр; она сходна с московской системой кормления: кормление состояло в сборе корма натурой (коробейщине), судебных пошлинах и княжеских экономических доходах. Однако, ни власть пригородных князей, ни власть посадников-бояр отнюдь не есть вполне власть частная: они обязаны заботиться о военной защите провинции, давать правый суд. Неугодных посадников пригороды изгоняют. Впрочем, посадники, преследуя интересы кормления, мало вмешиваются во внутреннее управление провинции. Действительное местное управление находится в руках органов местного самоуправления, именно пригородного и волостного веча и выборных чиновников: старост, сотских, десятских и добрых людей (Догов. 1229 г., ст. 33). Некоторые из первых были избираемы для управления целой провинцией (Уст. Двинск. гр., вступл.), другие для подразделений ее (волостей, погостов). Период второй. Московское государственное право: Отношения центрального управления к местному, как видно из существования областных приказов, были неопределенны и неясны: как в центральном правительстве могли быть областные учреждения, так и в областях могли быть наместники с судом боярским, т.е. с властью центрального правительства.

История местного управления делится на три эпохи: а) время действия системы кормления, т. е. управления через наместников и волостелей (до половины XVI в.); б) время действия самоуправления (от половины XVI в. до начала XVII в.); в) время действия приказно-воеводского управления в соединении с самоуправлением (XVII в.).

а) Система кормления. По присоединении нового удела или княжества, взамен прежних князей, назначались наместники с властью, аналогичной прежней княжеской. Назначение наместником именуется «пожалованием». Пожалование могли получить в бывшем своем уделе и прежние местные князья. Цель назначения наместника двоякая: частная — кормление и государственная — управление. Провинция отдавалась не в полное частное пользование: корм был определен таксой в уставных грамотах для каждого уезда и в книгах центрального правительства. Он состоял из: «въезжего корма» (при въезде наместника на кормление), периодических (натуральных или денежных) поборов два или три раза в году (на Рождество, Пасху и Петров день), пошлин торговых, судебных пошлин и, наконец, брачных. За превышение таксы корма наместнику угрожает наказание. наместник отправляет суд через своих холопов — тиунов и доводчиков, между которыми делит станы и деревни уезда, но ответственность за деятельность их падает на него самого. Число их и срок их службы определяется уставными грамотами. Не всем наместникам представлялась одинаковая компетенция, были наместники «с судом боярским» и «без боярского суда». Главное значение наместничьего управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинции. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления такая же, как и в 1-м периоде, именно: соцкие и старосты. В подразделениях провинции были выборные подчиненные органы (пятидесятские, десятские).

б) Земское самоуправление XVI в. В XVI в. провинции до некоторой степени срослись уже с государством, а в самом государстве сознается уже потребность чисто государственного управления. Это привело сначала к учреждению специальных органов самоуправления рядом с наместниками (губные учреждения), а потом — к полной отмене наместничьей власти и к введению общего земского самоуправления (земские учреждения). Кормленщики, преследуя свои частные цели, не обращали внимания на благоустройство провинции, а выборные власти были стеснены в своих действиях присутствием власти наместника. Местом суда сделался «княжий двор» — старинная «судница». Губные власти суть: губной староста (сначала несколько на уезде), избираемый из дворян или детей боярских грамотных; если выбор губного старосты, за разногласием избирателей, не состоялся, то его назначало правительство. Избранный являлся в Москву и здесь получал утверждение и наказ. При нем старосты, десятские и лучшие люди — человек 5 или 6. впоследствии они заменены целовальниками (до 4-х); при них — губной дьяк. Земские учреждения. В половине XVI в. правительство решилось покончить совсем с началом кормления. Реформа эта приведена была в исполнение повсеместно, кроме некоторых пограничных городов, где наместничье управление непосредственно перешло в воеводское. Взамен наместничьего корма установлен оброк с провинций, получивших земские учреждения. Для полицейского управления эти власти пользуются прежними выборными каждой общины: соцкими, патидесяцкими.

в) Приказно-воеводское управление XVII в. В некоторые (преимущественно пограничные) города еще при наместниках назначаемы были и воеводы с властью военного управления, а также дьяки для управления финансового; они оставались и в эпоху земского самоуправления. Всеобщее введение воевод в уезды относится к смутному времени. Причина введения воевод с дьяками заключается в том, что смутная эпоха обнаружила необходимость иметь в каждом городе военную власть и, сверх того, такой орган управления, который бы связывал провинцию с центром и простирал свою власть на все классы провинциального общества. Цель назначения воевод — не кормление, а управление на государя; хотя воеводы по-прежнему просятся «покормиться», но это означает уже не поборы, а государственное жалованье. Власть его была срочная и обыкновенно краткосрочная (1–2 года). В уезде управлял не всегда один воевода: в больших городах воевод бывало одновременно несколько. При воеводах в товарищах были дьяки или подьячие «с приписью». Из этих лиц составляется учреждение — приказная изба. Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать рядом и в XVII в. при воеводской системе управления. По отношению к тем и другим, воеводе принадлежит право контроля без вмешательства в их сферу деятельности. Но различие надзора и управления скоро утратилось: воеводы начали вмешиваться в управление губное и земское. По отношению к губным властям воевода делается начальником, а губные старосты — его товарищами. По отношению к земским учреждениям воевода сделался начальником в их полицейской деятельности, но в финансовом и экономическом управлении земские власти были совершенно независимы.