Схема 9. Реализация народного суверенитета.

Тем не менее, мировая история не знает примеров, когда бы эти процессы происходили без внешних воздействий, препятствующих естественному ходу разрешения внутригосударственных социальных конфликтов.

2. Конституционно-правовой характер и форма

территориального устройства Российской Федерации.

Человечество, являясь частью природы, имеет общую природную среду, жизненно важным компонентом которой является планета Земля.

Компонентами природной среды признаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле[98].

Понятие «территория», чаще всего употребляется в политико-географи-ческом и административно-географическом смысле, и понимается как «земля, принадлежащая определённому государству»[99], часть поверхности земного шара с определёнными границами (земельное пространство), на которую распространяется юрисдикция государства или административной единицы в составе государства[100]. Таким образом, узко-смысловое содержание этого понятия связывается с земной поверхностью («твердью»).

Географическая локализация человеческих сообществ происходила преимущественно по национальному (родовому, племенному) признаку, создав предпосылки для образования протогосударственных и государственных систем. Развитие цивилизационных форм общежития определило необходимость в защите жизненного пространства правовыми средствами.

В первом разделе мы говорили о признаках государства, одним из которых признаётся территория, и о юридизации природно-материальных объектов, относящихся к признакам государства. Правовой статус территории государства определяется законодательством той или иной страны, также как и внешние пределы государственной территории (государственная граница).

Терминологическую связку «многонациональный народ Российской Федерации» – «на своей земле» содержит преамбула Конституции РФ. Под «своей землёй» «многонационального народа Российской Федерации» следует понимать всю её территорию.

Конституция РФ устанавливает, что (подчёркнуто автором):

(Раздел 1. Глава 1. Основы конституционного строя)

- суверенитет России распространяется на всю её территорию (часть 1 ст. 4);

- Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2 ст. 4);

- Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (часть 3 ст. 4);

- каждый гражданин РФ обладает на её территории всеми правами и свободами и несёт равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (часть 2 ст. 6);

- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 ст. 9);

- Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (часть 1 ст. 15);

(Глава 2. Права и свободы человека и гражданина)

- каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 ст. 27);

- чрезвычайное положение на всей территории РФ и в её отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом (часть 2 ст. 56);

(Глава 3. Федеративное устройство)

- территория РФ включает в себя территории её субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (часть 1 ст. 67);

- государственным языком Российской Федерации на всей её территории является русский язык (часть 1 ст. 68);

- в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство и территория Российской Федерации (пункт б) ст. 71);

- в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся особо охраняемые природные территории (пункт д) части 1 ст. 72);

- на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 ст. 74);

- по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (часть 1 ст. 76);

- Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (часть 4 ст. 78);

(Глава 4. Президент Российской Федерации)

- в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (часть 2 ст. 87);

- Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88);

- указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 2 ст. 90);

(Глава 5. Федеральное собрание)

- к ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ (пункт г) части 1 ст. 102);

- Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5 ст. 109);

(Раздел 2. Заключительные и переходные положения)

- Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ.

Кроме того, термин «территория» используется при определении вопросов местного самоуправления (части 1 и 2 ст. 131).

Наконец, часть 2 статьи 67 Конституции РФ устанавливает, что «Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права», что означает следующее: в особых случаях юрисдикция Российской Федерации распространяется на территориальное пространство, находящееся за линией государственной границы Российской Федерации[101]. Появляются понятия «внешняя граница территориального моря», «внутренняя граница континентального шельфа», «внешняя граница континентального шельфа»[102], а также понятия «внутренняя граница исключительной экономической зоны» и «внешняя граница исключительной экономической зоны»[103].

Таким образом, территория государства включает не только часть суши, но и водные поверхности, ограничиваемые территориальным морем[104].

Существует проблема выражения в нормативно-правовых актах юрисдикционных прав государств на пространство, находящееся над и под земной поверхностью и поверхностью территориальных вод. Один из примеров неудачного определения территории – часть 1 статьи 67 Конституции РФ, где говорится о том, что «территория Российской Федерации включает в себя территории её субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В приведенном примере нам кажется неудачной формулировка, уравнивающая смысловые значения понятий «территория государства» и «воздушное пространство».

Под «устройством» следует понимать «расположение, соотношение частей, конструкция чего-нибудь»[105].

Понятие «устройство» используется в Конституции РФ в сочетании со словом «федеративное» трижды.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5).

Название главы 3 Конституции РФ – «Федеративное устройство», содержание которого раскрывает вопросы:

- состава России (субъекты Российской Федерации) (статья 65);

- статуса субъектов РФ (статья 66);

- территории, распространения юрисдикции России на континентальный шельф и исключительные экономические зоны (расширение сферы действия суверенных прав) и оснований для изменения границ между субъектами РФ (статья 67);

- государственного языка РФ, государственного языка республик и языков всех народов Российской Федерации[106] (статья 68);

- гарантированности прав коренных малочисленных народов (статья 69);

- государственной символики и столицы России (статья 70);

- предметов ведения Российской Федерации (статья 71);

- предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ (статья 72);

- предмета исключительного ведения субъектов РФ (статья 73);

- общих условий перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74);

- национальной валюты, полномочий Центрального Банка России, системы налогов и общих принципов налогообложения, государственных займов (статья 75);

- законотворчества по предметам ведения, действия федеральных конституционных законов по предметам ведения Российской Федерации на её территории, соответствия нормативно-правовых актов и коллизий между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ (статья 76);

- системы органов государственной власти и единой системы исполнительной власти в России (статья 77);

- территориальных органов федеральных органов исполнительной власти передачи полномочий с федерального уровня исполнительной власти на региональный и наоборот, обязанности Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать полномочия федеральной государственной власти на всей территории РФ (статья 78);

- участия России в межгосударственных объединениях (статья 79).

При этом в пункте б) статьи 71 Конституции РФ особо оговорено, что в ведении РФ находится «федеративное устройство и территория Российской Федерации».

Таким образом, во-первых, вопрос территориального устройства России является лишь частью вопроса о федеративном (государственном) устройстве Российской Федерации как разновидности государственного устройства. Во-вторых, территориальное устройство следует понимать как конституционно-правовое разделение территории государства или территорий входящих в него образований на определённые части (территориальные единицы). В третьих, из второго соображения следует правомерность постановки проблемы: насколько юридически верны термины «административно-территориальное устройство», «административно-территориальное деление», если вопросы территорий определяются конституционно-правовыми актами?

В современных условиях развития государственности можно говорить исключительно о «конституционно-территориальном устройстве» или «конституционно-территориальном делении», «государственно-территориальном устройстве» или «государственно-территориальном делении», но административно-правовой регламентации процедур, связанных с установлением границ любых территориальных образований (категория «административно-территориальное устройство» («деление») сохраняет лишь исторически-смысловое значение).

Подчеркнём исключительно важное значение для целей обеспечения государственности, статуса государства или территориального образования закрепление результата административно-процедурного действа (производства) по установлению их границ в конституционно-правовом акте, поскольку речь идёт о сохранении и особой защите территории как признака государства. Игнорирование этого вопроса в государственном праве создаёт условия для формирования ресурса административного подхода (произвола) субъектов высшей государственной власти в решении проблем государственных территорий.

Форма государственного устройства включает форму государственного правления, форму государственного территориального устройства, форму государственного политического режима и форму социальных отношений. Территориальное устройство отражает структуру государства в части исключительно территориальной организации составляющих государство образований. Государственное территориальное устройство России – это более широкое понятие (схема 10), элементный состав которого раскрывается в главе 3 Конституции РФ, и имеет форму федерации (федеративное устройство).

Элементы федеративного устройства не просто юридизированы, а получили конституционно-правовое закрепление, целью которого является создание прочной правовой «связки» народов России[107].

3. Сущностные признаки и основные принципы федерализма.

Термин «федерализм» относится к политическим государственно-правовым понятиям и связан с формой государственно-территориального устройства.

Из предыдущего материала мы усвоили, что федерализм – это одна из форм государственно-территориальной организации стран, предполагающая единство страны в составе нескольких частей, сложную систему государственной власти, разграничение полномочий (предметов ведения) центральной власти и региональных властей, а также равноправие и ограниченное самоопределение народов страны в составе Федерации. В данное понятие вкладывают и иные смыслы: система разделения власти; система государственного строя; основа конституционного строя России; принцип государственно-территориального устройства; доктрина государственного устройства; политическое течение за федерацию; территориальная стратегия социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов.

Суть федерализма – примирение двух стремлений народов: к единству и одновременно к сохранению своих особенностей жизни, выражающее устремление к единству, государственно-политическому целому, и независимости части от этого целого.

Конституционные признаки федерализма в России нами были рассмотрены на основе положений главы 3 Конституции РФ (с. 52-53). На основе обобщения конституционно-нормативного материала выделяют следующие от­личительные особенности (черты) российского федерализма:

- разделение полномочий между федеральным центром и её субъектами;

- конституционные гарантии территориальной целостности субъек­тов РФ;

- исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной;

- верховенство центра в принятии поправок к федеральной консти­туции;

- двухпалатная структура федеральной законодательной власти;

- разделение судебной власти (двухступенчатая система судов: высший федеральный суд и независимые от него суды субъ­ектов Федерации);

- разделение служб.

- демократизацию федеративных отношений;

- коллективное участие объединившихся территорий в решении общефедеральных проблем;

- политическую солидарность;

- субсидиарность при распределении сфер деятельности (возможность взаимной передачи полномочий из соображений целесообразности);

- централизацию[108].

Как отмечает А.К. Родионова, смысловое значение термина «федерализм» – союз, соглашение, объеди­нение, что обнаруживает союзническую, объединительную идею, гуманистическую идеологию цивилизационного раз­вития любого общества. Вместе с тем, федерализму свойственна двойственность (дуализм), т.к. ему присущи признаки, в которых отражена его тенденция быть основой сохранения единства государственного образования, а также признаки, которые при их инициировании могут привести к разделению, распаду государства[109].