Схема 10. Федеративное устройство в форме государственного устройства.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в статье 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. К основополагающим относятся такие принципы российского федерализма:

- построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал;

- государственной целостности Российской Федерации;

- равноправия и самоопределения народов в России;

- равноправия субъектов Российской Федерации;

- разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами;

- единства системы государственной власти в России[110].

Проблема федерализма в России разделяется на ряд злободневных проблем современности, для разрешения которых учёными предлагаются различные концепции обновления Российской Федерации. В частности, Н.М. Добрынин считает возможным поэтапно выстраивать федерацию, состоящую из субъектов, образованных на основе, в первую очередь, экономической целесообразности, ключевым элементом построения которой должно стать «реальное, а не мифическое выравнивание экономических потенциалов регионов»[111].

4. Субъекты Российской Федерации, федеральные округа

и оптимизация субъектного состава государства.

Состав субъектов РФ устанавливается в статье 65 Конституции РФ и включает 21 республику, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, включая Москву как столицу Российской Федерации, одну автономную область и 4 автономных округа (83 субъекта РФ с 1 марта 2008 г.). Первоначальный вариант государственно-территориального устройства России – 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономную область и 10 автономных округов. Эти изменения (рост числа краёв, снижение числа областей и автономных округов) свидетельствуют о тенденции к укрупнению субъектов РФ и уменьшению их общего количества в рамках Федерации.

Невозможность игнорирования федеративной системы отношений в развитии государств обусловлена ростом национально-цивилизационного правосознания различных народов и народностей, усматривающих элементом своей идентичности и конституционного статуса государственно-территориальное обособление в рамках федераций вплоть до самоопределения в вопросе о государственности. Подобные тенденции присутствуют во многих странах (Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии, США и др.).

Свои полномочия, предоставленные частью 4 статьи 78, а также пунктом к) статьи 83 и частью 1 статьи 90 Конституции РФ Президент России реализовал, например, реорганизовав институт своего представительства в регионах и учредив 7 федеральных округов в 2000 году[112]. В 2010 году из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ[113] и в настоящее время территория страны разделена на 8 федеральных округов:

Центральный федеральный округ (центр – г. Москва);

Северо-Западный федеральный округ (центр – г. Санкт-Петербург);

Южный федеральный округ (центр – Ростов-на-Дону);

Северо-Кавказский федеральный округ (центр – г. Пятигорск);

Приволжский федеральный округ (центр – г. Нижний Новгород);

Уральский федеральный округ (центр – Екатеринбург);

Сибирский федеральный округ (центр – г. Новосибирск);

Дальневосточный федеральный округ (центр – г. Хабаровск).

Федеральные округа не имеют статуса конституционно-образованных территорий и являются административно-территориальными частями России (по своей природе являются административными образованиями), как военные округа или иные регионы. При этом федеральные округа состоят из конституционно-территориальных образований – нескольких субъектов РФ, но их создание не затрагивает основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ, дополняя административный ресурс Президента РФ (Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах – федеральные государственные служащие и входят со своими аппаратами в состав администрации Президента РФ) и исполнительной ветви власти (в некоторых федеральных структурах, например, в МВД России, созданы главные управления по федеральным округам).

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – Институт) выделяет три вида «макрорегионов»: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, экономические макрорегионы (Концепция 2020 предусматривает создание 11 экономических районов) [114]. При этом отмечается стратегическое значение федеральных округов для территориального развития России[115]. Основными вопросами регулирования территориального устройства страны, требующими дальнейшего развития, Институт видит: «изменение субъектного состава Российской Федерации, конституционно-правового статуса субъектов РФ, границ субъектов РФ; систематизации и в определённой мере унификация административно-территориального устройства субъектов РФ; территориальное развитие России, включая макрорегиональный уровень»[116].

Полагаем, что этот «видовой» ряд регионов неполон. Существует и четвёртый вид «макрорегинов» в рамках военно-административного деления – военные округа (вместо шести военных округов созданы четыре оперативно-стратегических командования – «Запад», «Восток», «Центр» и «Юг», которым соответствуют четыре военных округа – Западный военный округ, Южный военный округ, Центральный военный округ и Восточный военный округ).

В приведенных четырёх моделях, мы видим активное развитие государственного административно-территориального управления, имеющее одним из своих результатов изменение условий развития субъектов РФ. Существуют проекты реформирования государственно-территориального устройства путём сокращения числа субъектов РФ в 2 или 3 раза. В 2011 году появилась идея создать Столичный федеральный округ в границах Центральной кольцевой автомобильной дороги.

Укрупнение регионов как новая концепция федерализма[117] имеет свои аспекты, называемые «экономическим федерализмом», «территориальным федерализмом», «этническим федерализмом»[118] и соответствующие проблемы, но специалисты отмечают положительные стороны процесса укрупнения: выравнивание экономических условий жизни населения; укрепление управляемости страны; уменьшение административных издержек и повышение эффективности административного ресурса[119]. Очевидно, административно-территориальное управление, включающее аспект развития законодательства, ориентировано на создание крупных административно-территориальных единиц, что объективно создаёт предпосылки для укрупнения субъектов Российской Федерации.

5. Система и органы государственной власти.

Сложность конституционно-правового процесса развития федерализма в России связана, прежде всего, с проблемами народного суверенитета и общественного правосознания. Первозначимость общества, гражданского населения России как важнейшего признака государства, позволяет рассматривать государство в качестве субъекта управления общественными делами.