Схема 13. Состав Администрации Курской области (новая схема, развёрнутая).

Например, территориальные органы комитета лесного хозяйства Курской области – отделы комитета лесного хозяйства Курской области по соответствующему лесничеству включают 13 отделов по лесничествам, зона деятельности которых охватывает территории от одного до четырёх районов области.

Таблица 5. Статус структурных подразделений Администрации Курской области.

В систему государственных органов субъектов РФ входят структуры с особым статусом, например, Законом Курской области от 10.06.2003 г. № 29-ЗКО «Избирательный кодекс Курской области» установлено, что территориальные избирательные комиссии являются государственными органами Курской области, осуществляющими подготовку и проведение выборов в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, настоящим Кодексом.

Кроме того, для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах территории Курской области в области создана территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального и местного уровней[137], органами повседневного управления которой являются

1) центр управления в кризисных ситуациях Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курской области (является вышестоящим органом повседневного управления для всех взаимодействующих дежурно-диспетчерских служб по вопросам сбора, обработки и обмена информацией о пожарах и чрезвычайных ситуациях, а также координирующим органом по вопросам совместных действий дежурно-диспетчерских служб при ликвидации пожаров и чрезвычайных ситуаций[138]), Дежурно-диспетчерская служба Курской области;

2) единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;

3) дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

Возвращаясь к положениям статья 12 Устава Курской области заметим, что система органов государственной власти в субъектах РФ включает в себя ряд структур федерального уровня и систему органов государственной власти собственно субъекта РФ, что должно находит адекватное отражение в региональном законодательстве.

Правовая основа функционирования системы органов государственной власти в субъектах РФ – всё законодательство России, включая подзаконные нормативные правовые акты. Правовую основу функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ составляют Конституция РФ, федеральное законодательство (в т.ч. и подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня), законодательные и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также, в отдельных случаях, нормативные правовые акты муниципальных образований на территории субъекта РФ.

В их числе федеральные конституционные законы:

1) от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации»;

2) от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»;

3) от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;

4) от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.

Обширен ряд федеральных законов:

1) от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

2) от 17.12.1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судья в Российской Федерации»;

3) от 29.12.1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»;

4) от 17.12.1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»;

5) от 4.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»;

6) от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

7) от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»;

8) от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

9) от 15.11.2004 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»;

10) от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

11) от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

12) от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

13) от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

14) от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и др.

Важное значение имеют нормативные правовые акты, устанавливающие публичные атрибуты и символы. Например, Закон Курской области от 17.12.1996 г. № 19-ЗКО «О гербе и флаге Курской области» устанавливает описание, общие условия использования, а также вопросы ответственности.

Символы государственного значения должны быть защищены от актов надругательства и статья 54.1. «Незаконные действия по отношению к государственным символам Курской области, официальным символам муниципальных образований» Закона Курской области от 4.01.2003 г. № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка использования герба Курской области, флага Курской области, официальных символов муниципальных образований (административный штраф на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей) и за надругательство над ними, то есть любые действия, направленные на публичную демонстрацию неуважительного отношения к указанным символам (административный штраф на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей, на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Полагаем, что нормативная «связка» этих законов области конституционно-правового и административно-правового значения обеспечена путём изменения в 2011 году редакции статьи 15 Закона Курской области от 17.12.1996 г. № 19-ЗКО «О гербе и флаге Курской области».

Возвращаясь к содержанию Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обратим внимание на изменения, которые свидетельствуют о продолжающемся поиске моделей построения региональных властных структур. В частности, в конце 2010 г. часть 6 статьи 18 «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» получила новую редакцию:

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учётом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации».

Последнее предложение (норма) подчёркивает особый статус главы российского государства. Конституции и уставы субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с этой нормой до 1 января 2015 г. (варианты – «глава», «руководитель», «председатель правительства» и др.).

Классификация нормативных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности органов государственной власти в субъектах РФ, может быть проведена также по признакам предмета регулирования. В этом случае выделяются три группы нормативно-правовых актов: статутные органов государственной власти, статутные государственных служащих и функционально-статутные.

2. Полномочия органов государственной власти.

Понятие «полномочие» многовариантно[139] и определяются содержанием и характером отношений, в рамках которых говорится о «полномочии».

Под полномочиями субъектов государственного управления понимаются предоставленные нормативными правовыми актами органам государственной власти и их должностным лицам права и обязанности по управлению в определённой сфере деятельности, основанном на целенаправленном использовании различных ресурсов при решении управленческих задач.

Полномочия Курской областной думы определяются положениями главы 8 (статьи 31-34) Устава Курской области и не могут быть переданы кому-либо.

Областная Дума:

а) принимает Устав Курской области и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения РФ и области в пределах полномочий области;

в) осуществляет иные полномочия согласно Конституции РФ, федеральным законам, Уставу Курской области и законам области (часть 1 статьи 31).

При этом законами области:

а) утверждается бюджет области и отчёт о его исполнении;

в) в пределах полномочий, определенных федеральным законодательством, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления;

г) утверждаются программы социально-экономического развития области;

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законодательством к ведению области, а также порядок их взимания;

е) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов области и отчёты об их исполнении;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью области, в том числе долями (паями, акциями) области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

з) утверждаются заключение и расторжение договоров области;

и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума области;

к) устанавливается порядок проведения выборов в Курскую областную Думу;

л) устанавливается административно-территориальное устройство области;

м) устанавливается система исполнительных органов государственной власти области;

м.1) устанавливаются перечень и основы правового статуса лиц, замещающих государственные должности Курской области, не урегулированные Уставом;

н) распускается в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования;

о) устанавливается административная ответственность за невыполнение законов и иных нормативных правовых актов области;

п) устанавливаются положения о наградах и почетных званиях области;

р) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Курской области и законами области к ведению и полномочиям области.

Постановлениями Курской областной Думы:

принимается Регламент Курской областной Думы и решаются вопросы внутреннего распорядка её деятельности;

назначается дата выборов в Курскую областную Думу;

назначается референдум области в случаях, предусмотренных законом области;

оформляется решение о недоверии (доверии) Губернатору Курской области;

утверждается соглашение об изменении границ области;

осуществляется согласование назначения: прокурора Курской области, иных руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

назначаются на должность мировые судьи Курской области в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством области;

назначается и освобождается от должности председатель Контрольно-счётной палаты Курской области;

назначаются члены Избирательной комиссии Курской области в количестве и порядке, определяемых федеральным законодательством и законодательством области;

избирается и досрочно прекращаются полномочия члена Совета Федерации представителя от областной Думы в установленном порядке;

назначается на должность и освобождается от должности Уполномоченный по правам человека в Курской области;

оформляются иные решения по вопросам ведения Курской областной Думы;

одобряется проект договора о разграничении полномочий.

Также Курская областная Дума:

а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области;

б) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством.

В соответствии с положениями статьи 32 Курская областная Дума вправе выразить недоверие Губернатору Курской области в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, а также должностным лицам Администрации Курской области, в назначении на должность которых она принимала участие, в случае нарушения ими законодательства, если эти нарушения подтверждены в установленном федеральным законодательством порядке и причинили вред интересам области. Решение о недоверии должностному лицу Администрации Курской области оформляется постановлением Курской областной Думы, которое направляется Губернатору Курской области для принятия дисциплинарных мер в установленном федеральным законодательством порядке. Губернатор Курской области о принятых им мерах информирует в пятнадцатидневный срок Курскую областную Думу.

Статья 33 устанавливает полномочия Председателя Курской областной Думы, а статья 34 – вопросы прекращения её полномочий.

Субъекты управления наделяются линейно-функциональными и организационно-управленческими (анализ, планирование, принятие решения и организация исполнения, контроль исполнения, анализ) полномочиями.

Например, полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определённые пунктом 4 статьи 21 Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»[140], включают полномочия и первой и второй групп:

контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения;

установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков;

утверждение инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также контроль за реализацией таких программ;

согласование инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за реализацией таких программ;

установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти предельных (минимального и (или) максимального) уровней цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по территориальным распределительным сетям;

установление для территориальных сетевых организаций платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы;

контроль за применением территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, в том числе урегулирование споров, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

установление тарифов на тепловую энергию, за исключением тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

установление тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в рамках устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

согласование использования водных ресурсов гидроэлектростанций, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации;

согласование размещения объектов электроэнергетики на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации;

участие в установленном основными положениями функционирования розничных рынков порядке в назначении или замене гарантирующих поставщиков и определении или изменении границ зон их деятельности;

контроль за применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию;

создание штабов по обеспечению безопасности электроснабжения и обеспечение их функционирования.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ определяются на федеральном уровне, а по вопросам исключительной компетенции субъектов РФ – на региональном уровне государственного управления.

К нормативным правовым актам федерального уровня относятся:

1) федеральные конституционные законы (в частности, статья 15 Федерального конституционного закона «О военном положении»);

2) федеральные законы (статья 81 Лесного кодекса РФ, статья 25 Водного кодекса, статья 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, статья 5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» и др.);

3) указы (например, Указ Президента РФ от 28.12.2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» и др.);

4) постановления (например, Постановление Правительства РФ от 18.10.2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» и др.);

5) приказы федеральных органов исполнительной власти (например, приказ Минздравсоцразвития РФ от 13.06.2007 г. № 415 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации» и др.).

В Курской области полномочия органов государственной власти устанавливаются в том числе:

1) законами (например, статья 3 Закона Курской области от 12.08.2004 г. № 37-ЗКО «Об инвестиционной деятельности в Курской области» определяет, что органы государственной власти области могут выступать в качестве инвестора, заказчика, пользователя объектов капитальных вложений);

2) постановлениями губернатора (в частности, постановления губернатора Курской области от 10.10.2007 г. № 474 «О мерах по стабилизации цен на основные продукты питания», которым комитету по тарифам и ценам и комитету потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования Курской области поручено осуществлять контроль за применением торговых надбавок);

3) постановления администрации (например, постановление Администрации Курской области от 17.02.2005 г. № 7 «Об обеспечении равной доступности транспортных услуг на территории Курской области») и др.

Например, комитет по экономике и развитию Курской области имеет право:

4.1. Привлекать в установленном порядке для разработки проектов прогнозов, программ экономического развития области органы исполнительной власти области, органы местного самоуправления и другие учреждения.

4.2. Запрашивать и получать в установленном порядке от органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления, юридических лиц, расположенных на территории области, независимо от их форм собственности, необходимые материалы для анализа социально-экономического развития области, а также проекты их прогнозов и мероприятий, затрагивающих интересы населения области.

4.3. Проводить согласования с органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями их прогнозов, программ и мероприятий по вопросам, затрагивающим интересы населения области.

4.4. Разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, входящим в компетенцию комитета.

4.5. Созывать в установленном порядке совещания для рассмотрения вопросов социально-экономического развития области.

4.6. Создавать комиссии, экспертные советы в соответствии с компетенцией.

4.7. Привлекать экспертов, заключать договоры с организациями и физическими лицами для выполнения работ в соответствии с компетенцией комитета[141].

Судебную систему субъекта РФ образуют в соответствии с законодательством Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов РФ (функционируют в 14 субъектах РФ) и мировые судьи.

Компетенции мировых судей (установлены статьёй 3 Федерального закона от 17.12.1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации») определяют и круг соответствующих полномочий мирового судьи, которые могут конкретизируются иными нормативными правовыми актами. Эти полномочия не могут быть изменены законодательными актами субъектов РФ.

Таким образом, полномочия[142] субъектов государственного управления устанавливаются различными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня.

3. Государственная власть и местное самоуправление.

В дореволюционной России развитие общества привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, а также появлению первых Советов (1905 г.) как новых органов общественного самоуправления. Последние составили основу государственного управления в Советской России и СССР, а также дали импульс международно-правовому признанию местного самоуправления, значение которого возросло с принятием в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления[143].

Местное самоуправление – составная часть народовластия, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или конституции каждой страны. Оценивая советское законодательство, можно заключить: институт местного самоуправления советского периода (РСФСР, СССР) дал основу для большинства положений Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.[144] и вступила в силу для РФ с 1 сентября 1998 г. Организация местного самоуправления на новых принципах началась с 1990 г., когда был принят союзный закон о местном самоуправлении, а затем, в 1991 г., появился аналогичный закон РСФСР[145]. В 1993 г. были подписаны несколько нормативных актов и принята Конститу­ция РФ, определявшая вопросы местного самоуправления, а в 1995 г. появился Федераль­ный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления». Новый закон с тем же названием был принят в 2003 г.[146] и действует (с изменениями и дополнениями, а также в новой редакции) в настоящее время.

Конституционные основы местного самоуправления составляют положения главы 8 «Местное самоуправление» (статьи 130-133), а также статей 8, 9, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 56, 68, 72, 88 Конституции РФ. Основными законодательными актами, определяющими статус местного самоуправления в России являются федеральные законы: от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении и конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Полномочия муниципальных органов дополняет или ограничивает обширный ряд нормативных правовых актов (табл. 6).

Таблица 6. Нормативные правовые акты, определяющие