Тема 5. Представительство общественных интересов в регионах России

1. Правовые основы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Формирование органов законодательной власти в регионах.

3. Состав и структура региональных парламентов.

4. Регламенты работы и парламентские процедуры.

5. Правовой статус депутата, депутатские фракции и группы

1. Правовые основы деятельности законодательных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации

Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Часть 1 статьи 77 конкретизирует это положение: система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации законодательной и исполнительной властей в регионах в соответствии с федеральным законом (Федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Представительная природа законодательного органа субъекта РФ базируется на одной из форм народовластия – представительной демократии, которая заключается в выборном характере приобретения полномочий представителей населения (депутатов) в органах законодательной власти регионов[153]. Являясь постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации[154], представительный орган государственной власти субъекта РФ проявляет свою функциональную природу, чему отвечает основная задача – принятие законов. Региональные законы принимаются по вопросам конституционного содержания, финансово-бюджетных и иных правоотношений.

Конституции и уставы субъектов РФ определяют вопросы ведения регионов. Например, статья 4 Устава Курской области устанавливает, что в ведении области находятся:

а) принятие Устава Курской области, законов и иных нормативных правовых актов области, их изменение, контроль за их соблюдением и исполнением;

б) определение административно-территориального устройства области;

в) установление системы органов государственной власти области в соответствии с основами конституционного строя России и федеральным законодательством;

г) государственная собственность области и управление ею;

д) определение областной политики в сфере экономического, экологического, культурного, социального развития, укрепления правопорядка, безопасности, принятие соответствующих областных программ;

е) бюджет области, областные налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством;

ж) иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и области.

Схема 15. Общее содержание Раздела II Устава Курской области

(блочная схема).

Раздел II (главы 6-9, статьи 21-40) Устава Курской области составляет одну из региональных компонент правовых основ представительства общественных интересов в России (схема 15).

Закон Курской области от 26.01.2012 г. № 13-ЗКО «О Курской областной Думе»[155] определяет правовое положение областного законодательно органа, структура которого включает 6 глав и 27 статей.

Статья 3 «Основные принципы деятельности областной Думы» данного областного закона устанавливает следующие принципы:

- государственной и территориальной целостности Российской Федерации;

- распространения суверенитета Российской Федерации на всю её территорию;

- верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

- единства системы государственной власти;

разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

- разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ;

- самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

- самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

К правовым основам деятельности Курской областной Думы относятся также законы Курской области от 23.11.2007 г. № 119-ЗКО «О депутатском расследовании Курской областной Думы», от 2.12.2002 г. № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой», а также законодательные акты, определяющие основы государственной гражданской службы в Курской области. В своей деятельности парламент Курской области руководствуется законами Курской области 9.03.2005 г. № 16-ЗКО «Об уполномоченном по правам человека в Курской области», от 15.09.2011 г. № 72-ЗКО «О Контрольно-счётной палате Курской области» и др. областными законодательными актами, а также постановлениями Курской областной Думы (например, от 31.03.2011 г. № 2-V ОД «О Регламенте Курской областной Думы» и др.).

Статус депутата Курской областной Думы определяется Уставом Курской области и Законом Курской области от 5.07.1007 г. № 17-ЗКО «О статусе депутата Курской областной Думы» (34 статьи)[156].

2. Формирование органов законодательной власти в регионах.

Федеральный закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо не определяет наименования законодательного органа субъекта РФ, относя этот вопрос к предмету ведения субъектов РФ, законодательство которых содержит различные модели региональных парламентов.

В наименовании органов законодательной власти некоторых регионов фигурирует термин «парламент» (Государственное Собрание Республики Марий Эл – Парламент Республики Марий Эл, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Парламент Республики Северная Осетия – Алания, Государственный Совет – Парламент Республики Татарстан). В названиях ряда других отражена их законодательная функция (Законодательное Собрание Краснодарского края, Законодательная Дума Хабаровского края, Законодательное Собрание Калужской области, Законодательное Собрание Еврейской автономной области). Конституции (уставы) ряда субъектов используют и иные характеристики парламента (например, Курская областная Дума). В основных законах государственных образований, созданных по национальному признаку, используются этнические обозначения парламента (Народный Хурал Республики Бурятия, Государственное собрание – Курултай Республики Башкортостан, Великий Хурал Республики Тыва)[157].

Вышеназванный законодательный акт определяет принципы избрания и основы статуса регионального парламента (статья 4).

1) не менее 50% депутатов (в двухпалатном законодательном органе – не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах;

2) депутаты, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, входят в депутатские объединения (во фракции);

3) депутатское объединение (фракция) включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов и в него могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

4) расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;

5) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов;

6) вновь избранный представительный орган государственной власти субъекта РФ собирается на первое заседание в установленный срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания парламента субъекта РФ в правомочном составе;

Статья 10. Принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.

2. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

3. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

4. Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Законодательство субъектов РФ о выборах содержит в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ устанавливает на территории регионов гарантии реализации гражданами России избирательных прав, права на участие в референдуме субъекта РФ, местных референдумах, определяет порядок и механизм подготовки и проведения различных выборов и проведения референдумов (например, Кодекс Курской области о выборах и референдумах[158]).

Таким образом институт представительства общества в органах государственной власти субъектов РФ формируется посредством выборов и применения положения избирательного права и процесса (федеральное законодательство и законодательство субъекта РФ).

3. Состав и структура региональных парламентов.

Большинство законодательных органов субъектов Федерации имеет однопалатную структуру. Лишь в отдельных российских регионах существуют двухпалатные парламенты (Законодательное Собрание Свердловской области состоит из двух палат – областной Думы и Палаты Представителей; Великий Хурал – Парламент Республики Тыва состоит из двух палат – Палаты Представителей и Законодательной Палаты)[159].

Численность депутатов законодательных органов субъектов РФ также неодинакова. В большинстве регионов – от двадцати до пятидесяти. Исключение составляет Государственное Собрание Республики Башкортостан, которое состоит из ста двадцати депутатов. В частности, указанные характеристики Курской областной Думы представлены на схеме 15.

Курская областная Дума:

1) является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс и гербовую печать (часть 2 статьи 1 Закона Курской области «О Курской областной Думе»);

2) состоит из 45 депутатов, избираемых сроком на 5 лет (часть 1 статьи 4), обладающих пассивным избирательным правом и достигших возраста 21 год (абзац 1 часть 2 статьи 4);

3) является правомочной, если в её состав избрано не менее двух третей депутатов от установленного числа депутатов (абзац 2 часть 2 статьи 4);

4) на постоянной профессиональной основе в Курской областной Думе могут работать не более 10 депутатов (абзац 2 части 5 статьи 4).

Структура областной Думы устанавливается Уставом Курской области (часть 1 статьи 5 Закона Курской области «О Курской областной Думе»). Устав Курской области эти вопросы определяет в статье 25:

1. Курская областная Дума избирает из числа депутатов на срок своих полномочий мандатную комиссию, постоянные депутатские комитеты для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению областной Думы.

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы мандатной комиссии, постоянных комитетов определяются соответствующими Положениями.

2. Депутаты Курской областной Думы, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Курской областной Думе, входят в депутатские объединения (во фракции), которое включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. В депутатские объединения (во фракции) могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Цели, задачи, порядок формирования депутатских объединений (фракций) определяются Регламентом Курской областной Думы в соответствии с федеральными законами и законами Курской области.

3. Курская областная Дума в случае необходимости может образовывать временные комиссии, задачи и полномочия которых определяются Курской областной Думой при их образовании.

4. Для организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности Курской областной Думы создается аппарат Курской областной Думы.

В соответствии с уставными положениями Дума избирает из числа депутатов на срок своих полномочий постоянные комитеты для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов (абзац 1 часть 2 статьи 5 Закона Курской области «О Курской областной Думе»). Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы постоянных комитетов определяются Положением о постоянных комитетах областной Думы[160], предусматривающим:

а) комиссию по мандатным вопросам, соблюдению Регламента и депутатской этике;

б) комитет по бюджету, налогам и экономическому развитию;

в) комитет по законодательству и местному самоуправлению;

г) комитет по социальной политике, образованию, здравоохранению, науке и культуре;

д) комитет по сельскому хозяйству, земельным отношениям, природопользованию и экологии;

е) комитет по промышленности, транспорту, связи, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

ж) комитет по делам семьи, материнства и детства, молодёжной политике, физкультуре и спорту;

з) комитет по взаимодействию с партиями, религиозными и общественными объединениями.

В случае необходимости могут быть образованы новые постоянные комитеты, упразднены или реорганизованы ранее образованные.

Областная Дума в случае необходимости может образовывать временные комиссии, задачи и полномочия которых определяются Думой при их образовании (часть 4 статьи 5 Закона Курской области «О Курской областной Думе»), а также создавать консультативные совещательные и иные действующие на общественных началах органы (часть 5 этой же статьи).

Положение о постоянных комитетах Курской областной Думы устанавливает, что депутат может быть членом не более двух постоянных комитетов (за исключением комиссии по мандатным вопросам, соблюдению Регламента и депутатской этике). Постоянные комитеты ответственны перед Курской областной Думой и подотчётны ей. Численный состав каждого комитета не может быть менее 5-ти и более 15 депутатов. Комитет избирает из своего состава председателя постоянного комитета, который затем утверждается на заседании Курской областной Думы, заместителя и секретаря комитета, и самостоятельно определяет свою структуру.

Курская областная Дума вправе переизбрать по предложению комитетов председателей постоянных комитетов. Полномочия председателей постоянных комитетов могут быть прекращены досрочно по их личной просьбе, а также в связи с обстоятельствами, исключающими возможность выполнения ими своих обязанностей.

Председатель Курской областной Думы и его заместители организуют, координируют взаимодействие и деятельность постоянных комитетов и могут быть избраны в их состав. Заместители председателя Курской областной Думы могут возглавлять один из постоянных комитетов.

Для предварительной подготовки и рассмотрения отдельных вопросов деятельности Думы создаётся Совет областной Думы (статья 6 Закона Курской области «О Курской областной Думе»), в состав которого входят председатель областной Думы, его заместители и председатели постоянных комитетов (комиссии) областной Думы. В отсутствие председателей постоянных комитетов (комиссии) областной Думы по их поручению в заседании Совета с правом решающего голоса принимают участие их заместители или представители из числа депутатов. В заседаниях Совета областной Думы вправе участвовать:

а) Губернатор области или по его поручению один из его заместителей;

б) представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета областной Думы рассматривается вопрос о законодательных актах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы.

Для организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности областной Думы создается аппарат областной Думы (статья 7 того же закона).

4. Регламенты работы и парламентские процедуры.

Понятие «регламент» имеет два значения. Первое – это правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности. Второе – время, отведённое на собрании для речи, выступления[161].

Применительно к парламентской деятельности регламент выступления депутата представляет собой элемент работы представительного органа власти.

Регламентация работы региональных парламентов осуществляется федеральным законодательством, законодательными нормативными актами субъектов РФ и самими представительными органами государственной власти регионов (табл. 7).

Таблица 7. Регламентация парламентской деятельности.

В частности, пункт 8 статьи 4 «Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что парламент субъекта РФ «самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности», чем очерчивается предметная область нормативно-правового регулирования политико-технологической деятельности депутатского корпуса.

В указанном законодательном акте регламентация парламентских процедур содержат Глава II «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» (статьи 4-9), Глава IV «Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (статьи 23-26) и др.

Детально порядок работы парламентов описывают регламенты. Например, Регламент Курской областной Думы[162] содержит 6 разделов:

Раздел I «Общие положения» (статьи 1-6);

Раздел II «Органы областной Думы» (главы 1-3, статьи 7-22)

Раздел III «Общий порядок работы областной Думы» (главы 4-6, статьи 23-60);

Раздел IV «Законодательная процедура» (главы 7-10, статьи 61-81);

Раздел V «Порядок рассмотрения областной Думой вопросов, отнесённых к её ведению (глава 11, статьи 82-84);

Раздел VI «Заключительные положения» (главы 12-13, статьи 85-95).

Парламентские процедуры, по мнению И.Н. Рязанцева, могут быть разделены на три блока:

1) процедуры применения права самим парламентом и только как способ легитимации законов;

2) процедуры, регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты;

3) регламентация деятельности органов, от которых зависит осуществление парламентом своих полномочий и которые «попадают» в парламентские процедуры, взаимодействуя с парламентом[163].

Классификация парламентских процедур в конституционном праве предполагает их разделение на федеральные и региональные.

Рассматривая законодательную функцию представительного органа государственной власти, можно выделить следующие процедуры:

- по принятию конституций (уставов) субъектов РФ;

- по принятию поправок в конституции (уставу) субъекта РФ;

- по принятию конституционных законов и законов субъекта РФ;

- по принятию иных актов законодательного органа (его палат).

В рамках такого законодательного процесса выделяют процедуры инициирования законопроекта, предварительного рассмотрения законопроекта, принятия законопроекта, согласования, принятия после отклонения высшего должностного лица субъекта РФ. Процедурно-правовой характер деятельности парламентариев позволяет говорить о процедурах парламентского запроса, депутатского запроса, подготовки и проведения заседаний (парламента, комитетов и т.д.), приёма избирателей, работы с письмами и др.

Чётко регламентированы отношения парламентов с высшими должностными лицами субъектов РФ и органами исполнительной власти, контрольно-счётными палатами, правоохранительными органами и др.

Анализ нормативных правовых актов позволяет выделить нормы, закрепляющие парламентские процедуры в конституциях (уставах), законах субъектов РФ и регламентах представительных органов государственной власти субъектов РФ, образующих несколько групп подзаконных актов.

В частности, часть 1 статьи 27 Устава Курской области раскрывает содержание процедуры созыва Курской областной Думы: «Курская областная Дума созывается на своё первое заседание председателем Избирательной комиссии Курской области не позднее, чем на тридцатый день со дня избрания Курской областной Думы в правомочном составе».

Часть 8 статьи 4 Закона Курской области «О Курской областной Думе» гласит: «Областная Дума самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности».

Созыв представительного органа государственной власти субъекта РФ относится к данному ряду вопросов, поэтому статья 23 Регламента Курской областной Думы практически повторяет вышеприведенное положение: «Областная Дума созывается на своё первое заседание председателем Избирательной комиссии Курской области не позднее тридцати дней со дня избрания областной Думы в правомочном составе».

Процедура созыва этими действиями не исчерпывается, поскольку регламентированы вопросы подготовки и ведения первого заседания. Например, статья 29 Регламента Курской областной Думы предусматривает ведение протокола, стенограммы и аудио-, видеозаписи заседания, подписание протокола председательствующим на заседании, хранение аудио-, видеозаписи заседаний в течение двух лет, а также право депутатов ознакомиться с протоколом, материалами заседаний Думы и аудио-, видеозаписями.

В субъектах РФ встречались временные регламенты (Республика Адыгея) и положения (Свердловская область), а также принятие регламентов одного заседания (Тамбовская область)[164]. В двухпалатных парламентах регионов принимаются регламенты совместных заседаний (Свердловская область). В некоторых региональных законодательных органах действуют регламенты отдельных парламентских процедур (г. Москва; постановление Московской городской Думы от 17.01.2001 г. № 6 «Об утверждении регламента совместного заседания Московской городской Думы и Московской областной Думы»).

Можно выделить и парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности[165] (например, по формированию Совета Курской областной Думы).

Регламент Курской областной Думы предусматривает следующие парламентские процедуры:

- избрания председателя областной Думы;

- освобождения от должности председателя областной Думы;

- избрания заместителя председателя областной Думы;

- освобождения от должности заместителя председателя областной Думы;

- регистрации депутатского объединения (фракции, группы);

- информирования депутатскими объединениями председателя областной Думы и Совета областной Думы о своих решениях;

- вхождения депутата в депутатское объединение или выбытия из него;

- информирования председателем областной Думы депутатов о создании и регистрации депутатских объединений;

- самороспуска депутатского объединения;

- создания Совета областной Думы и его созыва на заседание;

- отмены решения Совета областной Думы Курской областной Думой;

- избрания постоянных комитетов;

- рейтингового голосования при избрании (формировании депутатского состава) постоянных комитетов;

- формирования мандатной комиссии (временных комиссий);

- созыва областной Думы на первое заседание и его проведения;

- проведения очередных заседаний областной Думы;

- проведения внеочередных заседаний областной Думы;

- выступлений (представления докладов и обсуждения вопросов) на заседаниях областной Думы;

- депутатских слушаний и «правительственного часа»;

- принятия решений (открытого голосования, тайного голосования, поимённого голосования) областной Думой;

- внесения в областную Думу проектов законов и иных нормативных правовых актов;

- возвращения законопроекта инициатору;

- включения законопроекта в повестку дня заседания областной Думы;

- реализации права законодательной инициативы областной Думой;

- рассмотрения законопроектов областной Думой;

- первого и второго чтения;

- внесения поправок к законопроекту и принятия решения об их принятии или отклонении;

- рассмотрения законов области, отклонённых высшим должностным лицом области;

- избрания представителя в Совет Федерации Федерального Собрания России;

- контроля за использованием электронной системы.

Вторичные парламентские процедуры – избрания председателей, заместителей и секретарей комитетов, регистрации депутатов на заседании областной Думы, принятия рекомендаций депутатских слушаний и т.д.

5. Правовой статус депутата, депутатские фракции и группы

Правовой статус парламентария образуют такие составляющие, как правосубъектность (правоспособность, дееспособность, деликтоспособность), совокупность статутных прав и обязанностей, гарантии статутных прав и обязанностей и юридическая ответственность. Перечисленные элементы статуса депутата раскрываются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях и уставах субъектов РФ, региональном законодательстве о статусе депутатов, включающем и постановления законодательных органов субъектов РФ (табл. 8).

Закон Курской области от 5.07.1997 г. № 17-ЗКО «О статусе депутата Курской областной Думы»[166] определяет права, обязанности и ответственность депутата, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности. В частности статья 1 «Депутат Курской областной Думы» данного закона гласит, что депутатом областной Думы является «избранный населением области представитель, уполномоченный осуществлять законодательную (представительную) власть в Курской областной Думе и иные полномочия, предусмотренные Уставом Курской области, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами области».

Таблица 8. Правовой статус депутата