На региональном уровне государствен­ного управления

1. Формирование органов исполнительной власти регионального уровня.

2. Правовой статус органов исполнительной власти.

3. Передача полномочий федеральных органов исполни­тельной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.

4. Взаимодействие органов исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации с муниципалитетами.

5. Международное и приграничное сотрудничество с участием регионов.

1. Формирование органов исполнительной власти регионального уровня.

Из анализа положений Конституции РФ об основах конституционного строя и о федеративном устройстве следует, что:

а) систему государственной власти в России отличает единство как одна из основ федеративного устройства (часть 3 статьи 5; часть 2 статьи 77);

б) субъекты РФ самостоятельно образуют свои органы государственной власти (часть 2 статьи 11; часть 1 статьи 77);

в) субъекты РФ участвуют в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти (пункт н) статьи 72);

г) субъекты РФ устанавливают свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя (например, принцип разделения властей) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемых федеральным законом (часть 1 статьи 77).

Представленные положения распространяются на исполнительные органы государственной власти.

Правовой механизм реализации указанных конституционных положений в части, касающейся органов исполнительной власти регионального уровня (образование, формирование, деятельность; полномочия и ответственность; порядок взаимодействия), регулируется федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другими федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, а также иными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Глава 3 «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» вышеназванного Федерального закона № 184-ФЗ включает шесть статей:

Статья 17 «Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»;

Статья 18 «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»;

Статья 19 «Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»;

Статья 20 «Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»;

Статья 21 «Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»;

Статья 22 «Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Основные положения статьи 17 гласят, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (часть 1), повторяют содержание части 2 статьи 77 Конституции РФ и устанавливают, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (часть 4).

Возвращение к системе выборности высших должностных лиц субъектов РФ отражено в пункте 3 статьи 18: «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Требования к кандидату следующие:

- наличие гражданства России;

- обладание пассивным избирательным правом;

- отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

- достижение возраста 30 лет.

Условия выдвижения:

1) кандидаты выдвигаются политическими партиями, которые вправе выдвинуть кандидатом члена данной партии, либо лицо, не являющееся членом партии;

2) законом субъекта РФ может предусматриваться самовыдвижение кандидатов;

3) Президент РФ может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами-самовыдвиженцами;

4) лицо, замещавшее должность высшего должностного лица субъекта РФ и отрешённое от этой должности Президентом РФ, в течение 2-х лет (со дня вступления в силу указа об отрешении и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинуто кандидатом на эту должность;

5) гражданин РФ, замещавший эту должность и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодателями региона, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами, за исключением случая, когда он осуществлял эти полномочия не менее одного года, есть согласие Президента РФ, и если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий на основании подпункта "в" пункта 1 статьи 19 настоящего Федерального закона;

6) выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципалитетов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципалитетов субъекта РФ (иные вопросы определяются законом субъекта РФ);

7) в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципалитетов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципалитетов ов субъекта РФ (число лиц, необходимое для такой поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ) и кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ (в городах федерального значения могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата);

8) в субъектах РФ, где не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципалитетов;

9) если на день принятия решения о назначении выборов представительный орган муниципалитета не сформирован и (или) его глава не избран, число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципалитета, и (или) его глава не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата;

10) возможность поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения;

11) поддержка кандидата осуществляется путём проставления управомоченным лицом своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени её проставления (подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована);

12) отзыв своей подписи не допускается, а порядок сбора указанных подписей и порядок их проверки устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

13) списки лиц, поддержавших кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, публикуются в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещаются на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

14) кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципалитетов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципалитетов необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Положения статьи 19 анализируемого законодательного акта определяют вопросы досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, требования к процедуре его отзыва, сроки выдвижения инициатив проведения голосования по отзыву (не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ), вопросы поддержки этой инициативы избирателями посредством сбора подписей не менее одной четверти избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, проверки подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву, определения уполномоченного органа и его работы.

Данной статьёй устанавливается полномочие Президента РФ назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность вновь избранного лица и определяется в каких случаях и в какой форме реализуется это полномочие. Также устанавливается ряд ограничений на осуществление полномочий временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Как ранее отмечалось указанное лицо формирует (образование структур – указами или постановлениями, а назначение руководителей этих структур – распоряжениями) систему исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с положениями федерального и регионального законодательства.

Статья 20 определяет основы деятельности и правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Основные полномочия этой структуры установлены в статье 21:

1. Разработка и осуществление мер обеспечения комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом региона в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчёт об исполнении бюджета и отчёты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их субъектам высшей власти;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

з) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.

Статья 22 устанавливает какие акты вправе издавать высшее должностное лицо субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, определяет обязательность их исполнения и требования к ним.

Согласно положениям Устава Курской области (Раздел III «Органы исполнительной власти области», глава 10 «Система органов исполнительной власти области», статьи 41-51):

1) в области устанавливается единая система органов исполнительной власти во главе с Администрацией (высший исполнительный орган государственной власти области), включающая отраслевые органы (комитеты, департаменты, управления) и контрольные органы исполнительной власти (инспекции), структуру которых определяет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти Курской области – Губернатор Курской области (высшее должностное лицо Курской области).

2) полномочия Губернатора Курской области включают среди прочих следующие: определять структуру исполнительных органов государственной власти в соответствии с настоящим Уставом; формировать Администрацию Курской области в соответствии с законодательством области и принимать решение о её отставке; утверждать положения, определять функциональные обязанности исполнительных органов государственной власти области; представлять в Курскую областную Думу ежегодный отчёт о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти Курской области – Администрации Курской области; участвовать в формировании Избирательной комиссии Курской области; передавать свои отдельные государственно-властные полномочия заместителям Губернатора и другим должностным лицам органов исполнительной государственной власти области; делегировать свои полномочия одному из органов исполнительной власти Курской области;

3) Администрация Курской области формирует отраслевые и контрольные органы исполнительной власти Курской области для осуществления установленных федеральным законодательством и законодательством области функций исполнительной государственной власти области в конкретных отраслях и видах деятельности.

В соответствии с пунктом 4 Положения об Администрации Курской области[167] Губернатор Курской области возглавляет на принципах единоначалия высший исполнительный орган государственной власти области – Администрацию Курской области (руководит и несёт персональную ответственность за её деятельность). К полномочиям губернатора относятся, в том числе:

- утверждение структуры, штатной численности Аппарата Губернатора Курской области, подразделений, обеспечивающих деятельность Аппарата Губернатора Курской области, структуру и штатную численность отраслевых и иных органов исполнительной власти области, а также примерную структуру и предельную штатную численность территориальных органов исполнительной власти области, положения о них;

- назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц областной администрации, работников комитетов, управлений, департаментов, секретариатов, отделов, обеспечивающих деятельность Аппарата Губернатора Курской области, руководителей отраслевых, территориальных и иных органов исполнительной государственной власти области, назначение им денежного содержания;

- осуществление контроля за деятельностью подчинённых ему структур, поощрение и принятие мер дисциплинарного воздействия.

В случае отставки губернатора Администрация Курской области продолжает действовать до сформирования новой областной администрации.

Организационные полномочия предоставлены и нижестоящему руководству. Например, комитет по физической культуре и спорту Курской области возглавляет председатель комитета (назначается на должность и освобождается от должности губернатором) с полномочиями:

- утверждать в пределах установленной штатной численности работников и фонда оплаты труда штатное расписание комитета;

- назначать на должность и освобождать от должности работников комитета;

- назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных учреждений;

- осуществлять контроль за деятельностью структурных подразделений комитета и за деятельностью подведомственных учреждений;

- представлять предложения о создании, реорганизации и ликвидации учреждений, находящихся в ведении комитета[168].

Таким образом в формировании системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации помимо высшего должностного лица субъекта РФ участвуют иные лица руководящего звена.

2. Правовой статус органов исполнительной власти.

Правосубъектность органа исполнительной власти возникает с момента его учреждения, образования (создания) и вступления в должность (для высшего должностного лица субъекта РФ), оформляемых юридически, после чего за субъектом власти признаётся комплекс статутных прав и обязанностей (полномочий), гарантии его статутных прав и обязанностей и юридическая ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Нормативно-правовое выражение правового статуса субъекта власти содержит описание юридической способности (признака) органа исполнительной власти иметь статутные права и обязанности (полномочия), создавать, осуществлять и прекращать статутные права и обязанности, нести ответственность за их неисполнение, а также описание его полномочий, гарантий деятельности и ответственности.

Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ является его юридической характеристикой и предваряется избирательно-правовым статусом.

Субъективную составляющую правового статуса кандидата на пост высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего руководство высшим органом исполнительной власти, в части касающейся праводееделиктоспособности, характеризуют требования, изложенные в абзаце 2 части 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В их составе особый интерес представляет следующее требование – обладание пассивным избирательным правом.

Представляется, что конституционных гарантий выбора дееспособного лица на пост главы республики или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (часть 3 статьи 32 Конституции РФ) недостаточно, поскольку несовершенен правовой механизм комплексного обеспечения публичного интереса в реализации такой разновидности субъективного права как пассивное избирательное право. В данном случае публичный интерес оказывается в зависимости как от административно-правового режима сопровождения психопатологических проявлений, так и от субъективно-волевых установок участников политических процессов.

Важное значение имеет соответствие законов субъектов России федеральному законодательству. Например, часть 2 статьи 43 Устава Курской области до принятия поправок[169] не содержала требования, связанного с обладанием кандидатом на должность Губернатора Курской области пассивным избирательным правом, и предусмотренного в абзаце 2 части 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (табл. 9), что являлось серьёзным нарушением федерального законодательства.

Таблица 9. Сравнение субъективных характеристик – требований,