И государственное управление

1. Власть в обществе и государстве.

2. Суверенитет народа и государственный суверенитет.

3. Государственная политика и государственная безопасность.

4. Понятие, цели, виды, признаки и принципы государственного управления.

5. Система и субъекты государственного управления.

6. Механизмы и процесс государственного управления.

7. Правовые формы реализации государственной власти.

1. Власть в обществе и государстве.

Связующей общество и государство категорией является «власть» как «древнее и повсеместное, универсальное свойство социальной жизни»[31], которую мы рассматриваем в контексте общественно-государственных отношений (т.е. кроме смыслов, вкладываемых в слова «власть природы», «власть человека над природой», «власть разума», «власть чувств», «власть слова», «власть книг», «власть золота» и т.п.), опосредованных нормами права.

Власть – это «способность субъекта (человека, группы людей, государства) оказывать целенаправленное воздействие на объект управления для удовлетворения своих потребностей и защиты своих интересов, осуществляемое путём принуждения или угрозы принуждения, а также путём убеждения, стимулирования и авторитета»[32] (сущность).

Данное определение проявляет социальную природу власти и естественность возникновения отношений власти-подчинения в сообществах людей, различающихся между собой по многим признакам, в том числе по физическим данным индивидов, их умственным способностям, психологическому портрету. Эти различия объективного (пол) и субъективного (интеллект) характера имеют природное происхождение для индивида, но каждое из них обретало и обретает свою особенную ценность в различных условиях, становясь осознаваемым и востребованным не только носителем этого качества, когда оно «для себя», но и другим человеком, микрогруппой индивидов, всем сообществом, когда оно значимо для других. Всеобщее признание значимости определённого качества, которое выделяло и выделяет человека из общего числа ему подобных, и очевидная полезность для соплеменников носителя этого качества, «избранника», лишь закрепляли отношения лидерства и делали их относительно долговременными, хотя и непостоянными. Последнее могло зависеть как от естественной продолжительности жизни лидера или его способности к сохранению лидерства, так и от изменяющихся условий развития социума.

Признавая за властными отношениями «субъектно-объектную структуру, осознанность, асимметричность, персонифицированный характер»[33], мы усматриваем некоторое противоречие во многих определениях, раскрывающих сущностное содержание категории «власть»:

1) «Власть – форма воздействия человека на окружающее, предполагающая целенаправленное осуществление своей воли вопреки сопротивлению»[34];

2) «сила... подчиняющая другого закону своей воли»[35] и др.

В обычной трактовке власть, исходящую от человека, связывают с господством-подчинением, с принуждением, насилием. Однако здесь игнорируется элемент осознанности во властеотношениях, не учитывается добровольная самоорганизация с подчинением тому, кто лучше других организует общее дело. Это позволяет говорить о власти как о признаваемой сообществом персонифицированной силе, подчиняющей других закону всеобщей необходимости и закону индивидуальной воли. Исходя из сказанного, мы понимаем под властью возможность[36] или способность[37] оказывать необходимое влияние на окружающих на основе общего признания или без него, реализуя личную силу воли или опосредованную личной силу воли социума, посредством убеждения или принуждения для достижения личных или публичных целей развития.

Различают власть личную, групповую, классовую, общественную, государственную (классифицирующий признак – субъект власти). Можно говорить о власти экономической, политической, правовой (основанной на нормах закона) (классифицирующий признак – природа основания властвования).

Государственная власть – есть вид социальной власти, выразителями которой являются публичные органы государственного управления.

Публично-правовой характер взаимоотношений граждан и государства выражается в том, что публичная власть (признак государства) учрежда­ется народом (publicus – лат., публичный, общественный, официальный, общий, открытый, государственный, уголовный; res publica – дело согласия народа), выступает от его имени и служит народу (обществу).

Основу власти и всей деятельности государства составляет право, закон, призна­ваемый народом.

В Конституции РФ 1993 года установлено, что:

«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (часть 2 статья 3);

Федеративное устройство России основано, в том числе, на «единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (часть 3 статья 5);

Государственная власть в России «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» власти, органы которых самостоятельны (статья 10);

Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ (часть 1 статья 11);

«Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (часть 2 статья 11);

Таким образом, Конституцией РФ установлены два уровня государст­венной власти: федеральный (Россия) и региональный (субъекты РФ).

Отвечая на вопросы «кому принадлежит власть?», «кто осуществляет власть?» и «в чьих интересах осуществляется власть?» в соответствии с продекларированными Конституцией РФ основами государственного устройства сообразуясь с текстом Конституции РФ, мы увидим, что государственная власть принадлежит народу России (суверен), государственную власть осуществляют от имени народа органы согласно положениям части 1 и части 2 статьи 11, и осуществляется государственная власть в интересах всего народа России.

Новые подходы к определению ви­дов государственной власти возникли в результате переосмысления конституционных положений о системе государственного управления.

Дискуссионными являются статусы Президента РФ и прокуратуры Российской Федерации[38], которые выходят за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. Фактически органом государственной власти стала Центральная избирательная комиссия РФ, которая была учреждена в 1993 году[39] путём преобразования Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР и до 2002 года[40] именовалась в федеральных законах «уполномоченным органом», хотя в собственном регламенте 1995 года – «федеральным государственным органом»[41]. Особый статус имеют Центральный Банк России и Счётная Палата России. Формируется правозащитная власть в лице Уполномоченного по правам человека (пункт е) части 1 статьи 103 Конституции РФ). Поэтому в научной юридической литературе выделяются, кроме традиционной «триады», президентская власть, избирательная власть, денежно-кредитная (центробанковская) власть, контрольно-финансовая власть, правозащитная власть, надзорная власть.

Осмысливая природу публичной власти Н.И. Глазунова отмечает, что категория «воля народа», «по сути, подразумевает мнение большинства (курсив – Н.И. Глазуновой), выявленное путём голосования»[42], что позволяет признать «источником и важнейшим ресурсом публичной власти волю необходимого большинства (курсив – Н.И. Глазуновой) граждан…»[43].

Важное значение имеют вопросы о единстве государства, государственности и государственной власти. Все эти проблемы связаны с проблемой формы государства (см. Тема 1).

Решение первой (единство государства) лежит в рамках формы государственно-территориального устройства и имеет прямую проекцию на реализацию федеративных начал государственного устройства и сохранение территориальной целостности Российской Федерации (теоретические варианты – унитарное государство, конфедерация). Проблема российской государственности идентична проблеме формы государства в целом и решаема при любом варианте (табл. 2 Тема 1) изменения форм, кроме распада государства. Единство государственной власти основывается на том, что, во-первых, сама государственная власть есть, согласно Конституции РФ, форма власти «многонационального народа» Российской Федерации, который не разделяет её ни с кем и не делит её на какие-либо части (часть 1 статьи 3). Во-вторых, единство государственной власти следует из содержания и смысла положения части 1 статьи 11 Конституции РФ. В-третьих, оно гарантировано верховенством Конституции РФ и федеральных законов (часть 2 статьи 4), а юридическое распределение полномочий между различными органами государственной власти (статья 10, часть 1, 2 и 3 статьи 11) не означает разделения самой государственной власти.

Решение вопросов о государственности и государственной власти определяется комплексом факторов, на раскрытие которых ориентировано учебное пособие.

2. Суверенитет народа и государственный суверенитет.

Концепция суверенитета, по мнению В.А. Карташкина, возникла в XVII в.[44], но тогда понятие «суверенитет» применялось не столько к государству, сколько к монархам, что позволяет нам говорить, скорее, о зарождении концепции государственного суверенитета, нежели о зарождении концепции просто «суверенитета», ибо последняя категория в современном понимании несёт более общий смысл.

В теории права и государства используют понятия государственного, народного и национального суверенитета[45], по поводу которых в юриспруденции не сложилось однозначного мнения. Полагаем, что можно говорить о тождестве понятий «народный суверенитет» и «национальный суверенитет» в мононациональном государстве, «народный суверенитет» и «суверенитет нации» как гражданского населения страны или совокупности подданных. Такая интерпретация проявляет дуалистичную, двойственную природу суверенитета, и, одновременно, исключает тождественность понятий «народный суверенитет» и «государственный суверенитет», как полагает, например, Ф.Ф. Конев.

Зависимость меньшинства, представляющего власть, от большинства, формирующего и признающего эту власть, исторически доказана. Однако конституционное закрепление суверенитета происходило в соответствии со складывающимися взглядами на его трактовку в основном законе государства в различные исторические периоды развития конституционализма, в том числе отражающими представление о суверенитете народа как потенциальной угрозе существующей системе власти.

Идея суверенитета косвенно выражена в Декларации независимости и Конституции США, хотя в них понятие «суверенитет» не упоминается, а также в Основном законе Федеративной Республики Германии, содержащем положения лишь о «суверенных правах» Федерации (статьи 23, 24, 33) и устанавливающем, что «государственная власть исходит от народа» и «все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй» (статья 20).

Конституция Франции не только косвенно выражает народный суверенитет, декларируя принцип – «правление народа, по воле народа и для народа»[46] (статья 2 раздел 1 «О суверенитете»), но и прямо говорит, что «Национальный суверенитет принадлежит народу», народ осуществляет национальный суверенитет «через своих представителей и посредством референдума», осуществление национального суверенитета не может присвоить себе «никакая часть народа, никакая отдельная личность» (статья 3).

Конституция Италии провозглашает, что «Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией» (статья 1), а также неявно выражает идею государственного суверенитета (статья 11).

Косвенное (преамбула) и прямое (статья 1; «статус императора «определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть») выражение получил народный суверенитет в Конституции Японии, признающей «государственный суверенитет» (преамбула) за всеми государствами и суверенные права нации (статья 9).

Косвенно (Преамбула) и прямо (статьи 1 и 14) говорится о народном суверенитете, национальном суверенитете (статьи 16, 91 и 170), суверенитете страны (статья 231) в Конституции Федеративной Республики Бразилия[47].

Таким образом, в теории и практике государственного строительства доминирует концепция государственного суверенитета. Из краткого анализа конституций следует, что суверенитет государства признаётся прямо (Федеративная Республика Бразилия, Япония) или косвенно (посредством обозначения суверенных прав Федерации в Федеративной Республике Германия) всеми государствами. Это проявляется и в замалчивании темы народного суверенитета (США, Соединённое Королевство Великобритания), его конституционном ограничении (Итальянская Республика). Однако определённый ряд конституций включает весьма развёрнутые положения о суверенитете народа (Французская Республика), превосходящего в некоторых государствах (Япония) власть монарха. Из анализа других можно усмотреть идентичность понятий «национальный суверенитет» и «народный суверенитет» (Бразилия, Франция). Выделяются «суверенные права» государства (Германия), как основа государственного суверенитета, и «суверенные права» нации, как основа национального суверенитета. Особо отметим, что в некоторых конституционных актах выражается независимость народного суверенитета от суверенитета государства и превосходство первого над последним (Декларация независимости США) или увязывается суверенитет народа с суверенитетом государства (Конституция Федеративной Республики Германия, статья 20).

В теории суверенитета выделяется общая система взаимодействующих принципов (независимо от субъекта суверенитета), концентрированно отражающая его наиболее существенные признаки:

а) неотчуждаемость суверенитета;

б) неограниченность суверенитета;

в) верховенство власти;

г) неделимость суверенитета;

д) неабсолютность власти;

е) юридическое равенство зачастую неравных социальных субъектов;

ж) приоритет народного суверенитета[48].

Таким образом, суверенитет народа:

основан на признании всего правомочного населе­ния страны единственным источником государственной власти;

является источником суверенитета государства и ог­раничивает его, т.к. народу принадлежит высшее право определять политическую и социально-экономическую систему страны, и он осуществ­ляет эту свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и местного самоуправления.

Государственный суверенитет возникает вместе с государством и тесно связан с суверенитетом народа, но это совершенно различные исторические и общественно-политические яв­ления. Первый трактуется как верховенство государст­венной власти на своей территории и её независимость в международной сфере, но никто не говорит о его независимости от суверенитета народа.

История суверенитета России в новейшей истории начинается в период «парада суверенитетов 1990-1991 годов» с принятием Декларации Совета народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[49] (далее – Декларация). В этом документе первый Съезд народных депутатов РСФСР провозгласил государственный суверенитет РСФСР.

Декларация также упоминает о «политических, экономических и правовых гарантиях суверенитета РСФСР», создав политико-правовые предпосылки для разрушения Союза ССР. Важное значение как экономические гарантии имели абзац 4 пункта 5 («исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России») и пункт 8 «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путём референдума». В научной литературе отмечается, что принципы Декларации получили отражение в Конституции РФ 1993 года. Однако анализ положений этих актов показывает, что не все концепты Декларации РСФСР продолжили «жизнь» в Конституции РФ. В частности, к таковым относится приведенные положения пунктов 5 и 8 Декларации (см. выше).

Специфической чертой деклараций как нормативно-правовых актов является общий, неконкретный характер содержащихся в них положений, требующих дополнительного законодательного регулирования[50], но Конституция РФ, также как и Классификатор правовых актов[51], не упоминает декларации как конституционно-правовые акты.

Декларация РСФСР не отменялась и сохраняет статус действующего политического правового акта, но, скорее, акта историко-политического, а не актуально-юридического значения.

В том же 1990 году получило нормативное закрепление понятие «экономическая основа суверенитета Российской Федерации»[52].

Выход из состава СССР был провозглашён 12 декабря 1991 г.[53] и с 25 декабря 1991 г.[54] РСФСР стала именоваться Российской Федерацией.

Анализируя положения Конституции РФ, мы увидим, что в ней концепция народного суверенитета выражена без использования этого понятия, предельно лаконично и в контексте государственного суверенитета, что и привело некоторых правоведов к ошибочной мысли о тождестве этих понятий.

Из смысла положений статьи 3 следует, что многонациональный народ в России – суверен («единственный источник власти»), но существует неясность: носителем какого суверенитета он является – народного или государственного. Часть 2 этой же статьи позволяет предположить, что речь идёт о народном суверенитете («осуществляет свою власть»), что подтверждается текстом части 3 той же статьи («выражением власти народа»). Можно предположить, что часть 4 статьи 3 («власть в Российской Федерации») также сформулирована применительно к термину «власть народа». Однако часть 1 статьи 4 гласит, что суверенитет России «распространяется на всю её территорию». Иными словами, речь идёт о суверенитете (верховной власти[55]) Российской Федерации, государства. Суверенитет России определён одним из предметов охраны Президентом России (часть 2 статья 80) и включён в текст Присяги президента (часть 1 статья 82).

Вопрос о суверенитете во всех существующих федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а её субъекты нет. Как отмечает Н.В. Алёхина, в этой связи неправомерны и не соответствуют Конституции положения Федеративного договора 1992 г. и ряда конституций и уставов субъектов Российской Федерации, провозгласившие их суверенитет[56].

Аналогичная правовая позиция неоднократно выражена и Конституционным Судом РФ[57], например, в Определении от 6.12.2001 г.:

«3.1. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, её конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрождённую суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в её настоящем федеративном устройстве».

Конституционное решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, изначально принадлежащим Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.

Современные государства в интересах мира и международной безопасности, экономического, социального, культурного и гуманитарного развития, поддержания экологического равновесия вынуждены ограничивать (самоограничивать) себя[58], ограничивать свой суверенитет. Ярким такого примером самоограничения государств является Евросоюз.

Однако этот процесс «ослабления государства», связан не только с глобализацией и агрессивной международной политикой ведущих мировых держав, но и с естественным «вызреванием» в общественном сознании представлений о народном суверенитете как гарантии социальной справедливости. Политическая жизнь во многих странах характеризуется поиском новых, более совершенных правовых форм реализации народного суверенитета, что является одним из свидетельств цивилизационного прогресса.

3. Государственная политика и государственная безопасность.

Политическая система общества включает различные силы, обладающие определённой независимостью, имеющие собственные цели развития и находящиеся в состоянии постоянного взаимодействия, в том числе конфликтного характера. Государственный аппарат, используя свою власть, обеспечивает согласованное развитие всех элементов политической системы позитивного свойства и минимизацию влияния её деструктивных составляющих, а также обеспечивает жизнеспособность всей политической системы, выражая в целом интересы всего общества. Таким образом, власть и политика находятся в неразрывном единстве[59] и очерченные выше задачи субъекты государственной власти решают путём разработки и осуществления государственной политики.

Политика, наряду с экономикой, моралью, верованиями, правом является элементом культуры общества и одновременно сферой приложения общественно-групповых усилий. С появлением государства она приобретает форму государственной политики и становится средством управления общественными отношениями, легитимизированным правом, но остающимся в особых случаях надправовым феноменом общественно-государственной жизни.

Анализируя определения политики и государственной политики[60], трудно полностью согласиться с каким-то одним из них, но они позволяют подойти к осмыслению понятия «государственная политика» через призму государственности. Оно может рассматриваться как учение (социально-политическая наука) о способах достижения государственных целей»[61], как учебная дисциплина и как сфера жизнедеятельности общества, связанная с получением, удержанием и использованием власти, а также участием во властеотношениях, и представляющая собой совокупность целенаправленных мер и действий по достижению определяемого сочетанием общественных, корпоративных или частных интересов результата социально-экономического развития общества (схема 5).

Рассматривая государственную политику как целенаправленную деятельность государства по обеспечению условий прогрессивного развития политической системы общества (главная цель), мы входим в сферу управления делами государства (государственного управления). Осуществляемое правовыми средствами, оно всегда предполагает закрепление мер государственной политики в правовых актах управления.