В Конституции Российской Федерации

Содержание всеобъемлющей категории «государственная политика» раскрывается лишь в научных изданиях и не имеет законодательного закрепления. Это свидетельствует о существовании научной концепции государственной политики и отсутствии её нормативно или политически выраженного аналога.

Понятие «государственная политика» употребляется в общем смысле в федеральных законах[62], в некоторых международно-правовых актах[63] и др., используется понятие «федеральная политика»[64], «торговая политика Российской Федерации»[65], обозначается направление без употребления слова «государственная» (бюджетная, налоговая)[66] или говорится о «политике государства»[67].

Это понятие использовалось также в наименованиях федеральных органов исполнительной власти[68].

Важнейшие направления государственной политики сформулированы в Концепции национальной безопасности Российской Федерации[69], где говорится о «внутренней и внешней политике государства», «государственной политике в социальной сфере», «политике в области распределения доходов», «кредитно-финансовой политике», «государственной национальной и региональной политике», «внутренней государственной политике, обеспечивающей развитие Российской Федерации как многонационального демократического федеративного государства», «государственной политике в области духовного и нравственного воспитания населения», «региональной политике, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов», просто «региональной политике», «политике обеспечения национальной безопасности».

Таблица 4. Выражение направлений государственной политики в законах РФ.

Отмечая важность выражения в праве государственной политики, мы можем констатировать, что правовое оформление получили лишь отдельные её направления. Термин «государственная политика» в различных конструкциях используется в законодательстве весьма часто (табл. 4). Насчитывается более 250 названий направлений государственной политики, а принятые в соответствии с ними подзаконные правовые акты[70] расширили этот ряд.

В научной литературе встречаются понятия «правотворческая политика», «государственная политика противодействия рейдерству», «государственная политика при реализации административной реформы» и др.

Субъектами государственной политики кроме федеральных структур являются органы государственной власти регионов. Например, в законодательстве Курской области получила отражение государственная молодёжная политика, государственная политика по предупреждению и пресечению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции[71].

Любое направление государственной политики имеет аспекты государственной безопасности и определённую конституционно-правовую основу. Например, из анализа статей 2, 18, 55, 56 Конституции РФ следует, что обеспече­ние безопасности является критерием ограничения основных прав и сво­бод человека и гражданина, а также определяет смысл и содержание деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления[72]. Термин «обеспечить» в общем смысле означает:

1) предоставить дос­таточные материальные средства к жизни;

2) снабдить чем-нибудь в нуж­ном количестве;

3) сделать вполне возможным, реально выполнимым;

4) оградить, охранить[73].

В административно-правовой литературе под обеспечением безопас­ности понимается «проведение государственной политики, направленной на создание и поддерживание необходимого уровня защищённости объек­тов безопасности, осуществление мер и средств нормативно-правового, организационного, правоохранительного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства»[74].

Закон РФ от 5.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» в статье 1 «Понятие безопасности и её объекты» содержит нормативное определение терминов «безопасность» (состояние защищённости жизненно важных интере­сов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, «жизненно важные интересы» (совокупность потребностей, удовле­творение которых надёжно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства), а также устанавливает, что к основным объектам безопасности относятся: личность – её права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Статья 2 «Субъекты обеспечения безопасности» этого же закона устанавливает, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством.

Правовое обеспечение отдельных видов безопасности составляют федеральные законы: «О пожарной безопасности» (1994); «О безопасности дорожного движения» (1995); «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997); «О транспортной безопасности» (2007) и др[75].

Силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооружённые Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.

Действуют и региональные законы, например, в Курской области: «Об экологической безопасности» (1997); «О радиационной безопасности населения» (1998); «О пожарной безопасности в Курской области» (2006).

На решение соответствующих задач направлены ряд подзаконных актов федерального и регионального уровней.

Административно-публичное обеспечение безопасности (АПОБ) является разновидностью государственной деятельности.

4. Понятие, цели, виды, признаки и принципы государственного управления.

Российская государственная власть, в совокупности всех её ветвей и субъектов с особым конституционно-правовым статусом, реализуется посредством государственного управления[76]. Главный смысл государственного воздействия состоит, как уже отмечалось, в решении общих дел, согласовании действий всех участников общественно-государственных отношений, защите совместного интереса, удовлетворении общих потребностей, а не частных потребностей и интересов. Очевидно, что понятие «государственное управление» отражает статику данного явления, если под ним понимать органы, лица, нормы и акты-решения. С учётом множества задач управляющего воздействия государ­ство по­нимается и как механизм публичной государственной власти. С другой стороны, оно отражает динамику, если трактуется как процесс управляющего воздействия на социально-экономические институты, связи и взаимодействия между ними. Второй смысл данного понятия – практическая деятельность субъектов государственной власти по достижению целей преимущественно публичного характера. Тогда государственное управление – юридиче­ски власт­ная дея­тель­ность органов государственной власти и её субъектов по осуществлению воз­ложенных на них пол­номочий[77].

Ответ на вопрос о предназначении государственной структуры (зачем она создавалась?) позволяет определить её функцию. Категория «функция» единожды используется в Конституции РФ: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (часть 2 статьи 75). Множество функций государственного управления проявляются в ходе анализа конституционных положений и норм законов.

Например, связаны с обеспечением основ конституционного строя (глава 1 Конституции РФ) следующие функции: обеспечения признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 2); противодействия захвату власти или присвоению властных полномочий (часть 4 статьи 3) и др. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина (глава 2) предполагает осуществление функции обеспечения равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19), обеспечение гарантий права наследования (часть 4 статьи 35) и др. Относится к обеспечению федеративного устройства (глава 3) функция обеспечения порядка принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта (часть 2 статьи 65) и др. Функции Правительства РФ определены в статье 114 Конституции РФ.

Федеральное законодательство определяет функции федеральных органов исполнительной власти. Например, функции таможенных органов определены в статье 403 Таможенного кодекса РФ, основные функции системы обеспечения пожарной безопасности – в Федеральном законе «О пожарной безопасности» (статья 3), функции уполномоченного государственного органа по государственному контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй (федеральная служба по финансовым рынкам) – в статье 14 Федерального закона «О кредитных историях».

Региональное законодательство также закрепляет функции некоторых структур. В частности, функции комиссии по оценке эффективности инвестиционных проектов определяются в части 3 статьи 16 Закона Курской области «Об инвестиционной деятельности в Курской области». Функции комитета по управлению имуществом Курской области определены в разделе 3 Положения о вышепоименованном комитете (Постановление губернатора Курской области от 25.06.2007 г. № 286 «Об утверждении Положения о комитете по управлению имуществом Курской области».

Функции всегда характеризуются с помощью глаголов[78]: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, устанавливает, определяет, координирует, вносит, финансирует, выполняет, регулирует и др.

Однако функции производны от целей, которых намерен достичь субъект управления, поэтому «управление начинается с целеполагания»[79].

Как считает Н.И. Глазунова, целеполагание – «это процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения»[80]. Достигаются эти цели направленным организующе-регулирующим воздействием государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Цель управления – исходная категория управления, отражающая желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Это идеал, логически обоснованная конструкция или образ, которые требуется создать, воплотить в жизнь[81].

В законодательстве России категория «цель» нашла самое широкое применение, однако в Конституции РФ оно упоминается лишь дважды. Как косвенно выраженная цель, связанная с обеспечением основ конституционного строя – не допускать создания и деятельности общественных объединений, «цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя…» (часть 5 статьи 13).

В этом смысле Конституция РФ представляет собой сборник целей государственного развития. В части 3 статьи 55 говорится о «целях», которые могут быть определены как цели государственной политики: цели защиты основ конституционного строя; цели защиты нравственности (других лиц); цели защиты здоровья (других лиц); цели защиты прав (других лиц); цели защиты законных интересов других лиц.

В Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» говорится о целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти (статья 43).

В Федеральном законе от 8.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» упоминаются цели «создания, поддержания и развития системы государственной регистрации» и, как одна из подцелей, «ведение государственных реестров» (часть 3 статьи 7). Федеральный закон от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» определяет главную цель Программы – «развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования», а также комплекс целей, обеспечиваемых органами государственной власти, обществом и системой образования:

- предоставление гражданам общедоступного бесплатного начального, основного, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, при получении их впервые;

- создание социально-экономических условий для реализации конституционных прав граждан на образование;

- гармоничное развитие личности и её творческих способностей на основе формирования мотивации к образованию и самообразованию в течение всей жизни;

- развитие нормативно-правовых, социальных, экономических, организационных и содержательных основ реализации политики государства в сфере образования и др.

Две цели устанавливает Указ Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»: унификация банков данных правовой информации, обеспечение автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами прокуратуры РФ и органами местного самоуправления.

В Постановлении Правительства РФ от 9.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»[82] говорится, что «Государственная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели: увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью; оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности».

Обозначаемые цели достигаются посредством решения конкретных задач, также определяемых в соответствующих нормативных правовых актах.

Вышеуказанный правительственный акт определяет задачи: полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учёта этих объектов и оформление прав на них; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация числа объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих; обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Анализируя правовой механизм реализации нормативно установленных целей государственного управления мы увидим, что по мере распределения целей в иерархии звеньев госаппарата образуется «дерево целей», и эти цели разделяются на главные и обеспечивающие (общие и частные, конечные и промежуточные, близкие и отдаленные, общественно-политические, социальные, экономические, духовные и т.д.). Главное требование, которому должны соответствовать цели государственного управления, состоит в том, что они должны «быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными»[83]. Кроме того, цели обеспечиваются в ресурсном отношении как с материальной, так и с интеллектуальной сторон. Тогда они становятся возможными. Таким образом, цель государственного управления – предполагаемые результаты, к ко­торым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности (социально-экономические, политические, обеспечительные, организационно-правовые)[84].

Государственное управление по характеру воздействия подразделяют на государственно-политическое и государственно-административное[85].

Государственно-политическое управление – процесс целеполагания (выработка концепции и стратегии развития общества, политического курса и направлений внутренней и внешней политики, разработка и принятие законов и планов государственного развития) и контроля за ста­бильностью (важнейшими параметрами развития общества).

Государственно-административное управление – процесс профессио­нального оперативного повседневного организующе-регулирующего воз­действия на отношения в обществе, практическое осуществление исполнительной власти в рамках подзаконной деятельности уполномоченных органов и лиц.

Признаки государственного управления:

- вид государственно-управленческой деятельности;

- юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

- постоянное, непрерывное и плановое воздействие;

- ведется на основании и во исполнение законов;

- наличие вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

- осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

- обеспечивается посредством системы экономических, политических, организационных, правовых и пр. гарантий;

- наступление негативных последствий (правоограничений, ответствен­ности) за нарушения управленческой деятельности[86].

Принципы государственного управления – основополагающие идеи, ру­ководящие начала управленческой деятельности, раскрывающие её сущ­ность. Выделяют общие (социально-правовые; демократизм, законность, объективность, научность, конкретность, разделение властей, федерализм, эффективность) и организационные (отраслевой, территориальный, линей­ный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единоначалия и коллегиальности) принципы[87].

5. Система и субъекты государственного управления.

Системный подход позволяет представить государственное управление как функционирование нескольких сложных социальных систем: системы управляющей – государство как субъект управления; системы управляемой – элементы общественно-государственного уст­ройства, подверженные воздействию государства (объекты управ­ления); системы воздействия – различные институты государства и общества, реализующие прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчи­няюще-обязывающие и обеспечивающие связи[88].

В организационном отношении механизм государственного управления образуют три ветви государственной власти (законодательная, исполнитель­ная и судебная), осуществляющие государственно-политическое управление, и аппарат управления (государственные и муниципальные учреждения, в т.ч. администрации, подразделения органов государственной власти и местного самоуправления, органы контроля и надзора, а также иные органы и должностные лица, осущест­вляющие государственно-административное управление).

В правовом отношении – установленные законом правомочия и порядок действий участвующих в управленческих отношениях лиц.

Субъекты высшего государственного управления России установлены в части 1 статьи 11 Конституции РФ. Их дополняют положения статей 71 и78 о системе федеральных органов государственной власти и территориальных органах федеральных органов исполнительной власти.

Положениям части 2 статьи 11 соответствуют положения части 1 статьи 77 о самостоятельности установления субъектами РФ своих систем государственной власти.

При этом в части 2 статьи 77 подчёркивается, что в пределах исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

6. Механизмы и процесс государственного управления.

Механизм государственного управления целесообразно рассматривать как совокупность теоретико-методологических знаний (понятия, принципы, цели, функции, методы, средства и т.д.), организационно-структурной составляющей (система органов государственного управления) и правовых средств достижения целей государственного управления.

Предыдущий материал был посвящён вопросам первых двух частей механизма государственного управления. Однако, если учесть наличие юридической формы управленческой деятельности и юридическую специализацию будущих специалистов государственного управления, нам следует коснуться вопросов, связанных с механизмом административно-правового регулирования, под которым Н.В. Макарейко понимает «совокупность административно-правовых средств, которые воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства»[89].

К элементами этого механизма относят:

1) принципы административного права;

2) совокупность административно-правовых норм;

3) совокупность актов применения административно-правовых норм;

4) совокупность актов их официального толкования;

5) административно-правовые отношения.

Рассматривая административно-правовое регулирование как определённую деятельность, выделим его стадии: регламентация управленческих отношений; возникновение субъективных юридических прав и обязанностей; реализация этих прав и обязанностей; их конкретизация в нормативных правовых актах; защита субъективных юридических прав и обязанностей при нарушениях в сфере управления или наличии спора в праве.

Таким образом, формой материализации государственной власти явля­ются органы власти, а порядок её осуществления в самом широком смысле – правила осуществления процесса взаимодействия субъекта и объекта управления, закреплённые в законах в виде взаи­мообязывающих процедур.

Процесс функционирования системы государственного управления мо­жет быть представлен как совокупность последовательных и взаимосвязан­ных общественных явлений (Схема 6).

Взаимосвязь разнопеременных составляющих в рамках одного (или не­скольких) явления может принять характер столкновения (целей, идеалов, методов), которое может исказить результат вплоть до его полной противо­положности. Поэтому важно уяснить, что конечной целью управляющей сис­темы является не её собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития обще­ства, удовлетворение его потребностей, интересов и ожиданий.