Систематизация законодательства

Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых государственными органами в различные исторические периоды. Время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранения противоречий путем внесения изменений и дополнений.

Систематизация необходима и для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов.

Однако систематизация законодательства не заключается лишь в его пересмотре. Изменения и дополнения иногда затрагивают хотя и важные, но отдельные проблемы правового регулирования и касаются правовых актов, которые не в состоянии были устранить образовавшиеся со временем недостатки. Это объясняется тем, что правотворчество часто не успевает за интенсивным развитием общественной жизни, особенно в период реформирования государства и общества.

Так и современное российское законодательство во многом не успевает за динамикой развития общественных отношений, подчас не согласуется и вступает в противоречие с ранее принятыми правовыми актами. В результате законодательство содержит акты и нормы, формально не действующие, в нем часто встречаются пробелы и не увязанные друг с другом положения; некоторые законодательные акты страдают повторами, содержат недостаточно ясные, неточные формулировки, термины и т. д.

Причины такого положения дел следующие:

- при издании новых актов не изменяются или не отменяются действующие акты;

- отменяются или изменяются правовые акты без точного и полного их перечисления;

- отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срока;

- отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, излагаемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречие актов друг другу;

- новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу полностью отменить нецелесообразно;

- акты излагаются сложным, неясным, неточным языком, страдают неоправданным многословием.

Все это наносит существенный ущерб стройности законодательства и осложняет процесс правоприменения.

Систематизация законодательства – это упорядочение действующего нормативно-правового материала, приведение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему.

В процессе систематизации юридические нормы группируются по определенным системным признакам. Основные формы систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

Учет нормативно-правовых документов является простейшим видом систематизации. Учет включает в себя деятельность по сбору, хранению, приведению в актуальное состояние нормативно-правового материала, созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации из принятой на учет.

Хорошо организованный учет нормативно-правового материала обеспечивает:

- квалифицированное применение норм права;

- подготовку проектов правовых актов;

- справочно-информационное обеспечение;

- нахождение его в современном состоянии;

- подготовку заключений по правовым вопросам;

- эффективное правовое просвещение.

Принципы организации учета нормативно-правового материала:

- полнота правового материала;

- достоверность информации;

- своевременность внесения изменений и дополнений;

- удобство пользования;

Виды учета:

- журнальный учет;

- картотечный учет;

- ведение контрольных текстов;

- автоматизированный учет.

Журнальный учет – наиболее простой вид учета законодательства. Он заключается в фиксации реквизитов источников (форм) права в специальных журналах. Наиболее распространенными являются способы журнального учета:

- хронологический учет – нормативно-правовой материал регистрируется в хронологическом порядке по датам его принятия;

- алфавитно-предметная регистрация – когда поступающий нормативно-правовой материал фиксируется по предметным рубрикам.

Возможности журнального учета в условиях информатизации общества очень ограничены. Это сужает сферу его применения.

Картотечный учет имеет некоторые преимущества. Он заключается в создании разного рода картотек. Карточки могут располагаться по алфавитному, хронологическому, отраслевому принципу. Картотечный учет обеспечивает возможность оперативно осуществлять корректировку нормативно-правового материала, систематизировать большие массивы нормативно-правовых документов. В то же время этот вид учета также не может в полной мере обеспечить возрастающие потребности общества в правовой информатизации.

Ведение контрольных текстов заключается в деятельности по внесению в тексты нормативно-правовых документов изменений и дополнений с указанием их оснований.

Автоматизированный учет осуществляется на базе применения современных информационных технологий. Но в настоящее время такая деятельность выходит за рамки учета и становится самостоятельной формой систематизации законодательства.

Инкорпорация– это форма систематизации путем объединения нормативного материала в определенном порядке без изменения его внутреннего содержания. Объединение нормативно-правовых актов осуществляется в сборники, своды законов. При этом каждый акт сохраняет своё самостоятельное юридическое значение.

Инкорпорацию проводит, как правило, систематизирующий орган, не имеющий правотворческих полномочий.

Инкорпорация ограничивается обработкой материала. Допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического характера (например, исправление опечаток или грамматических ошибок в тексте, исключение правовых актов или их статей, формально отмененных последующим законодательством, опущение подписей под законодательными актами и т. д.).

Инкорпорация может проводиться по различным основаниям:

- хронологии, когда акты располагаются соответственно времени их принятия;

- субъектам, когда акты располагаются соответственно органам, их принявшим;

- социально-экономическим отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, социальное обеспечение, строительство и т. д.).

Кроме того, инкорпорация может быть полной, охватывающей все законодательство (свод законов), или частичной (сборники).

Инкорпорация может быть официальной, если инкорпорируемый сборник излагается уполномоченным на то государственным органом (и тогда обретает юридически обязательную силу) и неофициальной, если он составляется частными лицами и организациями.

По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих источников права в упорядоченном и обработанном виде. Официальные инкорпорационные сборники сами не являются источниками права. Источниками являются содержащиеся в них документы. Поэтому на них можно ссылаться при принятии юридически значимого решения.

Некоторые авторы выделяют официозную (полуофициальную) инкорпорацию. Они понимают под этим видом инкорпорации издание сборников по поручению правотворческого органа. При этом тексты, помещенные в сборники, не имеют официального характера.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, отдельными лицами, т. е. субъектами, не имеющими специальных полномочий. На такие документы нельзя ссылаться в процессе реализации права.

Инкорпорация является средством «уплотнения» законодательства в том смысле, что позволяет не учитывать официально отмененные положения, опускать устаревшие преамбулы, исключать повторения актов и т. д. Она представляет собой более простой уровень систематизации и служит необходимой предпосылкой для перехода к высшему её виду – кодификации.

Примером инкорпорации является известный свод законов Юстиниана. Первая известная попытка систематизации законодательства в России была предпринята в XI-XII вв., когда был создан сборник, известный под названием «Русская Правда». В XVII в. было создано Соборное уложение царя Алексея Михайловича. Вершиной дореволюционной правовой теории и практики явился свод законов Российской империи, ошибочно называемый историками кодификацией Сперанского. Юристу понятно, что это не кодификация, а инкорпорация, т. к. каждый акт при включении его в сборники сохранял самостоятельность. Создавался и свод законов СССР.

Обширный и все возрастающий объем законодательства порождает его повторяемость и противоречивость, делает затруднительным его использование не только гражданами и должностными лицами, но и специалистами-юристами. Учитывая эти обстоятельства, законодатели стали интенсивно искать выход из создавшегося положения. Для быстрейшего упорядочения и сокращения объема действующего законодательства проводится его консолидация.

Консолидация – форма систематизации путем объединения нормативно-правовых актов в единый акт без изменения их содержания. При этом каждый из актов теряет самостоятельное юридическое значение. В то же время, новый, укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования, как правило, не вносит изменений в действующее законодательство. Объединение актов осуществляется по предметному признаку. Данный вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации и не затрагивает существа права. Тем не менее, отдельные авторы именуют его кодификацией или формальной кодификацией.

Избавляя однородное законодательство от чрезвычайной раздробленности, консолидация способствует объединению юридических норм на предметной основе.

Данный вид систематизации законодательства не получил широкого распространения в Российской правовой системе. Многие авторы считают, что поскольку консолидация является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации и не затрагивает существа права, её можно не рассматривать в качестве самостоятельной формы систематизации. В мировой же практике принятие укрупненных актов весьма распространено.

Кодификация – это форма систематизации путем широкой и глубокой всесторонней переработки и объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.

Кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Кодификация является по существу правотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество создает отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупненные законодательные акты, регулирующие значительную область общественных отношений. В итоге кодификации появляются нормативно-правовые акты в форме кодекса, основ законодательства, устава, положения.

Кодекс – это наиболее распространенный вид кодифицированного акта, действующий в определенной сфере правового регулирования. Он либо полностью поглощает все нормы, регулирующие определенную сферу общественных отношений (уголовный кодекс), либо содержит основную часть таких норм (гражданский кодекс).

Основы законодательства – форма кодифицированного акта, характерная для союзных государств, федераций. Является как бы подготовительной формой для создания кодексов членов федерации.

Устав – это комплексный нормативный акт, регулирующий правовое положение определенных органов и организаций (Устав города Москвы).

Положение - это кодифицированный акт специального действия. Он распространяется на определенных субъектов. Такой акт регламентирует правовое положение, задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных организаций, органов (Положение о службе в органах внутренних дел).

Кодифицированный акт, как правило, имеет в своей структуре общую часть, в которой закрепляются основные принципы, определяющие характер и особенности правового регулирования в данной сфере.

В отличие от инкорпорации, в основу которой заложен произвольный характер расположения законодательного материала, кодификация (в зависимости от цели и назначения) связана с системой права, хотя полностью с ней и не совпадает. На практике нередко возникает потребность создания так называемых «комплексных» кодификационных сборников, смысл которых заключен в логическом объединении правовых норм нескольких отраслей или институтов права, регулирующих один и тот же круг общественных отношений (например, морское или воздушное право).

По характеру охвата регулируемых кодексом общественных отношений они бывают отраслевыми или комплексными (кодекс торгового мореплавания, воздушный кодекс и т. п.).

Следовательно, если система права в целом, отрасль права и его составные части – институты права носят объективный характер, не зависят от воли законодателя (кодификатора) и определяются, в конечном счете, предметом правового регулирования, то кодификация законодательства иногда нарушает эту объективность и проводится на основе субъективно избранного законодателем (кодификатором) классификационного критерия. Система законодательства по этой причине не может во всех случаях совпадать с системой права. Но система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом практике.

В литературе может выделяться общая, отраслевая и специальная кодификация.

Общая кодификация предполагает создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства.

Отраслевая кодификация предполагает объединение нормативного материала определенной отрасли.

Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института, либо нескольких институтов.

Основные признаки кодификации:

- ею имеют право заниматься только официальные органы;

- кодификация законодательства всегда носит официальный характер;

- в итоге появляется новый, сводный нормативно-правовой акт – кодекс или основы;

- кодекс является основным актом, действующим в определенной сфере – отрасли права.

Особое место в систематизации законодательства занимает введение в действие электронных классификаторов правовых актов («Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс»). За этими способами систематизации – будущее. Они позволяют отслеживать все изменения законодательства в режиме реального времени. Однако желательно придание им официального значения.

В идеале законодательство должно формироваться не как совокупность разрозненных источников (форм) права, а как цельная научно обоснованная, взаимосвязанная единая, внутренне согласованная система.