Поняття, ознаки та принципи адміністративної відповідальності

Регулювання будь-яких відносин у суспільстві спрямовано, перш за все, на позитивне регулювання. Але не всі суб’єкти права співвідносять свою поведінку з вимогами чинного законодавства. Трапляються моменти, коли діяння суб’єктів адміністративних правовідносин суперечать вимогам нормативно-правових актів. Якщо такі діяння передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУАП), то вони караються у встановленому законом порядку, тобто винуватці несуть адміністративну відповідальність.

Чинний КУАП не містить поняття адміністративної відповідальності, а лише зазначає у ст. 23, що її мірою є адміністративне стягнення.

Адміністративна відповідальність є важливим інструментом державного управління, і майже неможливо виділити сферу, де б вона не застосовувалася. Дискусія щодо поняття адміністративної відповідальності точиться вже дуже давно. Так само як немає єдиного поняття юридичної відповідальності в цілому, так відсутнє і єдине бачення поняття адміністративної відповідальності. І справа не стільки у відсутності нормативного закріплення вказаного поняття, скільки в особливостях суб’єктивного розуміння окремими авторами даного поняття. Так, наприклад, М.С. Студенікіна відзначає, що під адміністративною відповідальністю найчастіше розуміється застосування ... частини заходів адміністративного примусу, а саме – адміністративних стягнень.

Адміністративна відповідальність становить собою особливий різновид юридичної відповідальності. Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Застосування заходів юридичної відповідальності тягне для правопорушника обтяжливі наслідки майнового, морального чи іншого характеру, які він зобов’язаний виконати. Тим самим правопорушник „тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.

Герасименко Е.С. вказує, що адміністративна відповідальність може бути визначена як специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів, згідно з якою особи, які їх вчинили, повинні дати відповідь перед повноважним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення у встановлених законом формах і порядку.

На думку І.О. Галагана, під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосування у встановленому порядку уповноваженими на це органами і службовими особами адміністративних стягнень, сформульованих у санкціях адміністративно-правових норм, до винних у вчиненні адміністративних проступків, що містять державний і громадський осуд, засудження їх особи і протиправного діяння, що виявляється у негативних для них наслідках, які вони зобов’язані виконати, і переслідують цілі їх покарання, виправлення і перевиховання, а також охорони суспільних відносин у сфері радянського державного управління.

З точки зору Є.В. Додіна адміністративна відповідальність являє собою сукупність обмежень майнових та особистих благ і інтересів за здійснення адміністративних правопорушень. Причому, як справедливо віжмічає Д.М. Лук’янець, чим вищий ступень шкідливості діяння, тим складніша процедура накладання стягнень і більша їхня суворість.

Г.П. Бондаренко вважає, що адміністративна відповідальність – це форма реагування держави на правопорушення, яке виявляється в застосуванні повноважними державними органами, службовими особами, громадськістю до винної особи адміністративних санкцій у межах і порядку, встановлених законодавством; це обов’язок правопорушника звітувати за свою протиправну поведінку і зазнавати за неї несприятливих наслідків, передбачених санкцією правової норми. З цією точкою зору не можна погодитися однозначно, оскільки в тих випадках, коли мова йде про адміністративну відповідальність неповнолітніх суб’єктів, до них, як справило, застосовуються не санкції адміністративно-правової норми, а заходи впливу, передбачені ст. 24-1 Кодексу про адміністративні правопорушення.

С.Т. Гончарук зазначає, що адміністративна відповідальність як різновид правової відповідальності – це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків), згідно з якою особи, що скоїли правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважними державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення у встановленому законом порядку.

На думку В.К. Колпакова адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

Отже, можна сказати, що адміністративна відповідальність – це порядок накладення на правопорушників загальнообов’язкових правил, які діють у державному управлінні, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для порушників обтяжливі несприятливі наслідки матеріального чи морального характеру.

Як справедливо відзначає К.С. Бєльський, наукові визначення відіграють велику роль у правознавстві і практичному житті. Вони мають важливе теоретичне значення у процесі пізнання даної конкретної галузі права, створення постійного капіталу галузі законодавства. Водночас практика показує, щоб для того, аби поняття використовувалось у суспільстві ефективно, запам’ятовувалося людьми, ставало часткою їх правосвідомості, йому потрібно дати визначення у законодавчому акті. Визначення розкриває поняття, розгортає його зміст, вводить у саму його суть. Це – коротке пояснення, що має найвищу якісну цінність. Коротко розкриваючи сутність правового явища у ввідній частині нормативного акта, вони потім дають змогу законодавцю більш точно і вільно формулювати правові норми.

Як зазначалося вище, адміністративна відповідальність являє собою різновид юридичної відповідальності, а тому для неї характерні наступні ознаки:

· Це негативна відповідальність за минулі правопорушення, тобто не можна говорити про адміністративну відповідальність у випадку, коли особа бажає вчинити правопорушення, але ще не вчинила жодних дій, що містять ознаки складу правопорушення;

· Це міра покарання, яка носить, як правило, публічний характер, оскільки правопорушник несе відповідальність перед державою, а не перед потерпілим суб’єктом;

· Здійснюється від імені держави через уповноважені на те органи шляхом можливості застосування державного примусу;

· Повинна бути передбачена чинним законодавством України;

· Служить для попередження вчинення нових правопорушень;

· Здійснюється на засадах законності, обґрунтованості, невідворотності, індивідуалізації та справедливості.

Адміністративна відповідальність має і свої, тільки їй притаманні ознаки, які вирізняють її з-поміж інших видів відповідальності:

1. Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є вчинення суб’єктом адміністративного проступку, який передбачений чинним законодавством України. Притягнення до адміністративної відповідальності – це обов’язок, а не право державних органів, які є суб’єктами виконавчої влади.

2. До винних у вчиненні правопорушення застосовуються адміністративні стягнення, передбачені у ст. 24 КУАП. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності є спрощеним, що створює умови для його оперативного і економічного використання.

3. Між правопорушником та органом чи посадовою особою, яка накладає стягнення, відсутні службові відносини чи інші відносини залежності, як, наприклад, при притягненні до дисциплінарної відповідальності.

4. Перелік адміністративних проступків та адміністративних стягнень та органів і осіб, що мають право їх накладати, є вичерпним і встановлюється на рівні закону. Більше того, лише відповідно до вимог адміністративного законодавства правом притягувати до адміністративної відповідальності мають близько 40 суб’єктів (на відміну від кримінальної, цивільної відповідальності, де таке право має лише суд).

5. Суб’єктами правопорушень можуть бути фізичні особи – громадяни і посадові особи, а за деякі правопорушення – державні службовці (Закон України про боротьбу із корупцією). Згідно з КУАП не є суб’єктами адміністративної відповідальності юридичні особи, хоча диспозиції та санкції окремих статей кодексу сформульовані таким чином, що дозволяють притягувати до відповідальності і юридичних осіб (здійснення банківської діяльності без ліцензії, зловживання монопольним становищем на ринку, порушення правил про валютні операції). Разом з тим, чинне російське законодавство визначає юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності, а в Україні юридичні особи несуть адміністративну відповідальність на підставі спеціальних нормативних актів, а не на основі КУАП.

6. Притягнення до адміністративної відповідальності в більшості випадків відбувається у поза судовому порядку шляхом подання заяви чи скарги до вище стоячого органу чи посадової особи (у випадку оскарження дій посадових осіб), що не виключає можливості судового розгляду справи за заявою однієї із сторін.

7. Законодавством передбачений особливий оперативний спрощений порядок притягнення до адміністративної відповідальності. Це не означає, що розгляд справи про адміністративне правопорушення є абсолютною фікцією, але адміністративний процес є значно коротшим у часі. В деяких випадках уповноважені на те органи чи посадові особи мають право накладати стягнення на місці вчинення правопорушення (у випадку стягнення штрафів за безквитковий проїзд в міському пасажирському транспорті тощо).

8. Адміністративна відповідальність становить собою сукупність правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням адміністративних стягнень, тобто вона має репресивний характер.

9. Передбачає застосування обмежень особистих чи майнових благ.

10. Заходи впливу, що застосовуються до правопорушника мають бути ним виконані в установлений законом строк.

11. Норми, які встановлюють адміністративну відповідальність, мають допоміжний характер щодо інших галузей права.

12. Уповноважені державні органи мають право діяти на свій розсуд у межах чинного законодавства, обираючи той чи інший вид стягнень чи заходів впливу до правопорушника.

Для більш повного усвідомлення сутності адміністративної відповідальності необхідно визначити принципи, на яких вона базується. В принципах будь-якого явища відображаються глибинні, усталені, закономірні зв’язки, завдяки яким воно й існує. Пізнання принципів адміністративної відповідальності дає змогу правильно застосовува­ти норми, якими врегульовані відповідні відносини, вирішувати справи при наявності прогалин у правовому регулюванні, забезпечувати ефективність державно-правового примусу. Адже принципи завжди вказують на напрямок регулювання державою конкретних правовідносин, на їх кінцеву мету.

Головним принципом адміністративної відповідальності, як, власне, і будь-якої іншої із різновидів юридичної відповідальності, є прин­цип законності. Сутність принципу законності стосовно адміністративної відповідальності полягає в тому, що, по-перше, притягнення до відповідальності можуть здійснювати виключно органи адмініст­ративної юрисдикції, яким ці повноваження надано законом. По-друге, порядок притягнення до адміністративної відповідальності має бути регламентований відповідними нормативно-правовими актами. І, по-третє, притягнення до адміністративної відповідальності має відбуватися на передбачених законом підставах.

Коло органів та посадових осіб, яким надано право здійснювати притягнення до адміністративної відповідальності, визначено в розділі 17 КУАП. Зокрема, до них відносяться: адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах Рад; виконавчі комітети сільських, селищних Рад; районні (міські) суди; органи внутрішніх справ (міліція); прикордонні війська; органи Державного пожежного нагляду; органи залізничного транс­порту; органи морського транспорту; органи річкового транспорту; Державна інспекція з маломірних суден; органи повітряного транс­порту; органи автомобільного транспорту та електротранспорту; органи Міністерства праці та соціальної політики; митні органи; орга­ни Державної контрольно-ревізійної служби; органи Державної по­даткової служби; Національний банк України; військові комісаріа­ти; органи, установи та заклади Державної санітарно-епідеміологічної служби; органи Державного ветеринарного контролю; органи Дер­жавної служби з карантину рослин та деякі інші. Принцип законності в діяльності вище означених органів та їх посадових осіб буде означати також здійснення діяльності в межах власної компетенції та з урахуванням завдань і функцій, що покладаються на відповідного суб’єкта.

Ще одним базовим принципом адміністративної відповідальності є принцип справедливості, що має включати, перш за все, соціально-етичну оцінку законодавства, що встановлює заборону і санкцію за її порушення, яка реалізуєть­ся у відносинах відповідальності. Справа в тому, що навіть при найретельнішому дотриманні всіх принципів відповідальності вона буде несправедливою, якщо правопорушник у точній відповідності з дію­чим законом зазнає занадто суворого або, навпаки, занадто м’якого стягнення. Іншими словами, в основі справедливої відповідальності є перш за все дотримання законодавцем співрозмірності правопору­шення і санкції. При реалізації відповідальності про її справедливість можна казати і тоді, коли правопорушнику у відповідності з обста­винами справи призначається конкретне стягнення на підставі віднос­но визначеної санкції. Нарешті, самостійне значення принципу спра­ведливості відповідальності в тому, що за одне правопорушення до винного може бути застосована тільки одна штрафна, каральна санк­ція.

Принцип „не двічі за одне” відноситься до застосування штраф­них, каральних санкцій і не суперечить тому, що до правопорушни­ка, який був підданий штрафній, каральній відповідальності, одно­часно застосовуються правовідновлювальні санкції, якщо його діянням було нанесено майнової або іншої шкоди. Зокрема, стат­тею 40 КУАП передбачено можливість покладення обо­в’язку відшкодувати втрату, нанесену адміністративним правопору­шенням. Крім цього, така можливість передбачена і багатьма іншими законами.

Ще одним важливим принципом юридичної відповідальності вза­галі і адміністративної зокрема вважається принцип невідворотності. Зміст цього принципу полягає в тому, що встановлення заборон і санкцій за їх порушення має сенс лише за умов, коли особи, які вчиняють правопорушення, притягуються до відповідальності і підда­ються заходам примусу, які визначені санкціями порушених право­вих норм. Правопорушення, на яке не відреагували компетентні органи, завдають правопорядку серйозної шкоди: безкарність право­порушників не лише заохочує їх до вчинення нових правопорушень, а й подає поганий приклад іншим особам^.

Практична реалізація принципу невідворотності потребує вирі­шення відразу кількох проблем. По-перше, при встановленні адміні­стративної відповідальності за певні правопорушення законодавець повинен врахувати реальну можливість контролю з боку органів виконавчої влади за певною сферою суспільних відносин. Так, на­приклад, можна вважати, що в сфері оподаткування принцип не­відворотності відповідальності забезпечено дуже добре і це досягну­то за рахунок ретельного обліку платників податків, наявності відпо­відних органів у системі Державної податкової служби, відпрацьованістю процедур перевірок і т.ін. Водночас у сфері боротьби з корупцією цей принцип майже не діє, хоча Законом України „Про боротьбу з корупцією” і встановлено адміністративну відповідальність за корупційні діяння. Причиною цього є саме відсутність можли­вості здійснювати реальний контроль у цій сфері, відсутність ефек­тивних інструментів для викриття і фіксації корупційних діянь. При цьому всі добре уявляють собі величезні масштаби корупції у дер­жаві.

По-друге, невідворотність відповідальності зумовлюється її доціль­ністю. В даному випадку мається на увазі доцільність адміністратив­ної відповідальності як юридичного явища. Тобто при встановленні відповідальності законодавець повинен чітко уяв­ляти, а чи можливо взагалі подолати відповідні правопорушення виключно за допомогою саме заходів адміністративної відповідаль­ності.

Результати боротьби з тією ж корупцією в нашій державі свідчать, що в даному випадку заходи адміністративної та кримінальної відпо­відальності, передбачені чинним законодавством, недоцільні з тієї точки зору, що вони не здатні виконати функцію попередження корупційних діянь самі по собі. Видається правильним стверджувати, що вирішення завдання боротьби з корупцією повинно мати комплексний характер, тобто вплив має здійснюватися на всі явища, що виступають причинами і умовами корупції. Тобто необхідним є поєднання як адміністратив­них методів (адміністративна і кримінальна відповідальність), так і економічних.

По-перше, необхідно всіляко підвищувати престиж державної служби і формувати у державних службовців усвідомлення цінності тієї посади, котру вони обіймають. Це може бути досягнуто за рахунок установлення належного рівня оплати їхньої праці, реалізації соціальних гарантій (пенсій, медичного страхування тощо), а також за рахунок упровадження системи ефективного стимулювання якісної праці.

По-друге, необхідно значно скоротити межі втручання державних органів у діяльність приватних осіб. Насамперед, це стосується сфери підприємницької діяльності.

По-третє, у податковій системі необхідно передбачити мож­ливість непрямого визначення розмірів прибутків державних служ­бовців.

Безумовно, зазначені міри стануть ефективними тільки в тому випадку, якщо вони реалізовуватимуться одночасно, у комплексі.

Крім того, певні зусилля мають бути докладені й у сфері форму­вання в населення активно-негативного ставлення до такого явища, як корупція. Укорінене в свідомості значних мас людей уявлення про те, що гроші роблять все, найчастіше є не менш небезпечною умовою існування корупції. З цього погляду актуальна побудова системи виховання молоді на принципах християнської моралі, формування в неї установки на те, що тільки кошти, отримані чесним шляхом, можуть бути запорукою благополуччя й успіху в суспільстві.

Принцип доцільності адміністративної відповідальності, крім зга­даного вище значення, означає ще й те, що врахування доцільності необхідно і в процесі правозастосування, тобто при визначенні виду і розміру адміністративного стягнення. Очевидно, що адміністратив­не стягнення, його вид і розмір мають відповідати тій меті, яку слід досягти, застосовуючи це стягнення. В цьому аспекті доцільність прямо пов’язана з проблемою ефективності адміністративної відпові­дальності, оскільки оцінка ефективності й полягає у визначенні того, якою мірою застосування адміністративних стягнень за ті чи інші правопорушення досягають своєї мети.

Якщо уважно проаналізувати склади адміністративних правопо­рушень, викладені в КУАП та багатьох інших законах, яки­ми встановлюється адміністративна відповідальність, стає очевид­ним, що основна їх маса — це проступки, які порушують норми права з технічним змістом. Відомий український учений Є.В.Додін зауважує, що самі по собі технічні норми не мають дійсно ціннісного характеру — вони можуть служити всім, незва­жаючи на класові інтереси, оцінки і т. ін. Вони не спираються на соціальний авторитет і в тих випадках, коли з ними не рахуються, не призводять до специфічних наслідків поза результатом, до якого привела об’єктивна причинна залежність.

Висновок про те, що причиною більшості адміністративних про­ступків виступає не деформація особистості правопорушника, а ви­никаюча конкретна життєва ситуація, яка звичайно сприймається правопорушником крізь власний інтерес, який створює можливість прийняття вигідного для нього, але неправомірного рішення, має суттєве значення для розробки рекомендацій щодо підвищення ефек­тивності адміністративно-правових санкцій, а відтак і для реалізації принципу доцільності адміністративної відповідальності.

З огляду на це необхідно при розробці норм, якими встановлю­ються склади конкретних адміністративних деліктів та санкції за їх вчинення, обов’язково передбачити відповідальність за повторне вчинення такого делікту. При цьому кількісна характеристика стяг­нення має прогресувати в залежності від кількості повторних пору­шень. Наприклад, якщо особа вчинює правопорушення повторно, розмір штрафу зростає вдвічі від накладеного за попереднє правопо­рушення. Отже, якщо в перший раз правопорушник сплатить 50 гривень, то в другий — 100, в третій — 200, в четвертий — 400 і так далі.

Така система визначення розміру адміністративних стягнень у вигляді штрафу дасть змогу зробити відповідальність дійсно індиві­дуальною. В багатьох випадках розмір адміністративних стягнень неспівставний з тими інтересами, які задовольняються правопоруш­ником внаслідок порушення певних норм. З огляду на це, адмініст­ративне стягнення виконає свою роль у тому випадку, коли інтерес порушника у збереженні певної суми грошей, яку буде потрібно сплатити у вигляді штрафу, переважить інтерес, який правопоруш­ник задовольнить, вчиняючи порушення. У поєднанні з принципом реординації у сфері адміністративної відповідальності такі норми можуть бути досить ефективними.