Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’ятників історії і культури

Стаття 16 Конституції України визначає, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу є обов’язком держави. З цією метою Україна формує та реалізовує на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи, захисту життя і здоров’я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. Та попри всі прогресивні намагання держави велика кількість суб’єктів завдають шкоди навколишньому природному середовищу шляхом псування, забруднення приведення у непридатний для використання стан, тобто вчиняючи адміністративні правопорушення.

Необхідність правової охорони навколишнього природного середовища вже давно не викликає сумнівів, оскільки процеси оновлення та відтворення у природі відбуваються досить повільно, тоді як її забруднення має інтенсивний характер. Така охорона проявляється, перш за все, у визначенні державою порядку набуття та припинення права власності на природні ресурси, їх загального чи спеціального використання, визначення видів та міри відповідальності за порушення відповідних приписів тощо. Одним із способів попередження негативного впливу на навколишнє природне середовище є визначена законом можливість притягувати порушників до адміністративної відповідальності за вчинення протиправних вчинків. Зокрема, у Кодекс України про адміністративні правопорушення включено главу 7, яка передбачає відповідальність фізичних осіб за правопорушення у галузі охорони природи та використання природних ресурсів. Варто також відзначити, що адміністративно-правова охорона природних ресурсів від неправомірних дій і вчинків фізичних осіб передбачена також і главою 6 КУАП, що передбачає відповідальність за правопорушення, що посягають на державну власність на природні ресурси.

Характерно, що велика кількість адміністративних правопорушень в галузі охорони природи пов’язана з неналежним здійсненням земельних відносин та використанням земель сільськогосподарського і несільсько-господарського призначення. Це пов’язано з тим, що земельні ділянки використовуються і як самостійний природний ресурс, а також на їх території можуть знаходитися насадження, водні об’єкти, пам’ятки історії та культури тощо. Земля часто виступає своєрідним базовим елементом виникнення екологічних правовідносин. Незважаючи на це, сучасне використання земельних ресурсів України не відповідає вимогам раціонального природокористування. Порушено екологічно допустиме співвідношення площ ріллі, природних кормових угідь, лісових насаджень, штучних та природних водних об’єктів, що негативно впливає на стійкість агроландшафту. Розораність земель в Україні є найвищою в світі. Таке інтенсивне їх сільськогосподарське використання призводить до зниження родючості ґрунтів через їх переущільнення (особливо чорноземів), втрати грудкувато-зернистої структури, водопроникності та аераційної здатності з усіма екологічними наслідками. Значної екологічної шкоди земельні ресурси зазнають через забруднення ґрунтів викидами промисловості та використання засобів хімізації в аграрному секторі.

У зв’язку з вище викладеним, переконані, що державна політика використання природних ресурсів повинна мати комплексний характер та має бути спрямована на цільове та дбайливе використання й охорону природи, збереження природних ресурсів та забезпечення процесів природного відтворення. Зважаючи на велику кількість правопорушень, пов’язаних з недбайливим використанням природних ресурсів, в тому числі й земель, вважаємо, що одним з головних напрямів такої політики має стати їх охорона.

Відповідно до ст. 162 Земельного кодексу України охорона земель — це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [3]. Таким чином, охорона земель передбачає не лише вжиття заходів щодо покарання осіб, винних у недбайливому ставленні власне доземель, але й здійснення превентивних заходів, спрямованих на недопущення порушень вимог чинного земельного законодавства та законодавства, що визачає порядок, умови й особливості експлуатації інших природних ресурсів.

Одним із способів реалізації правової охорони є встановлення заходів адміністративного примусу (введення режиму надзвичайного стану в окремих місцевостях) та відповідальності (адміністративних стягнень) за порушення порядку користування відповідними ресурсами чи завдання їм шкоди.

Аналіз змісту статей глави 7 КУАП дозволяє зробити висновки, що більшість правопорушень у галузі охорони природи та використання природних ресурсів – це активні протиправні дії, що можуть завдавати шкоди як власне природним ресурсам, так і фізичним та юридичним особам, що здійснюють на відповідних територіях свою господарську чи іншу діяльність. Так, псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52 КУАП), незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка (ст. 65 КУАП) завдають шкоди власне навколишньому природному середовищу, оскільки має місце зміна його фізико-хімічних властивостей. В таких випадках шкода охоронюваним суспільним відносинам є очевидною. В більшості ж випадків порушення порядку їх використання завдає шкоди державним чи приватним інтересам, що, проте, не зменшує ступеня шкідливості відповідних правопорушень. Так, від знищення межових знаків (ст. 56 КУАП) або ж приховування або перекручування даних земельного кадастру (ст. 53-2 КУАП) власне природним ресурсам шкода може й не завдаватися, а у випадках самовільного зайняття земельної ділянки (ст. 53-1) та за умов якісної її обробки може навіть і підвищитися родючість відповідних земель. Проте сам факт незаконного, неналежного використання відповідних природних ресурсів, нехтування вимогами чинного законодавства, правами, свободами інших суб’єктів права вже є свідченням прояву правового нігілізму, небажання співвідносити свою поведінку з вимогами правових норм тощо та є підставою застосування заходів державного примусу, в тому числі й заходів адміністративної відповідальності.

Відзначимо, що шкода від вчинення екологічних правопорушень може бути завдана різним об’єктам правової охорони. Так, об’єктами вказаних правопорушень виступають землі сільськогосподарського та несільсько-господарського призначення, встановлений порядок користування землями; правила користування та вивчення надр, водні ресурси (як внутрішні так і територіальні), водогосподарські споруди та установки, правила користування шкідливими речовинами та сумішами, лісовий і сінокісний фонд, фауна, пожежна безпека, повітряний простір, правила утилізації відходів тощо.

Попри множинність об’єктів прояв об’єктивної сторони порушень в галузі охорони природи та використання природних ресурсів у більшості правопорушень повторюється і виражається як здійснення наступних протиправних вчинків: псування, забруднення, порушення правил використання чи охорони, знищення тощо.

Суб’єктивна сторона вказаних правопорушень полягає у здійсненні навмисних чи необережних діянь. Як правило, більшість правопорушень у цій галузі здійснюється суб’єктами права навмисно (наприклад, самовільне заняття земельної ділянки, приховування або перекручення даних земельного кадастру, самовільне сінокосіння, виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без відповідної нормативно-технічної та технологічної документації), хоча можуть бути і випадки необережного вчинення правопорушення (порушення вимог пожежної безпеки в лісах, пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду).

Варто зазначити, що право на користування визначеними об’єктами охорони часто виникає при наявності спеціальних дозволів. Так, самовільне виробництво гідротехнічних робіт (наприклад, будівництво дамб, шлюзів і т.п. пристроїв, призначених для регулювання рівня води) на безліцензійній основі, а також перевищення лімітів використовуваних водних ресурсів, зазначених у ліцензії, містить ознаки об’єктивної сторони правопорушення, передбаченого ст. 60 КУАП.

Право на здійснення лісокористування виникає після одержання спеціальних дозвільних документів, наданих відповідним органом управління лісовим господарством (лісгоспом) юридичним і фізичним особам, –лісорубного квитка, ордера чи лісового квитка, що видається на строк до одного року. На підставі ордера лісокористувач здійснює окремі види заготівлі і вивозу деревини і заготівлі другорядних лісових ресурсів. Ордер видається лісокористувачу лісництвом після одержання лісорубного квитка.

Суб’єктами правопорушень у сфері охорони природи та використання природних ресурсів на підставі норм глави 7 КУАП є фізичні осудні особи, що заподіяли шкоду відповідним об’єктам охорони та досягли віку адміністративної відповідальності (16 років).

Адміністративні правопорушення в сфері навколишньої природного середовища, відносяться до екологічних правопорушень, що являють собою винні протиправні діяння, які порушують природоохоронне законодавство і заподіюють шкоду фізичним і юридичним особам, особам і об’єктам природокористування.

Адміністративній відповідальності за правопорушення в сфері охорони навколишньої природного середовища, властиві наступні особливості:

1. Поєднання різних видів майнових санкцій, установлених КУАП, Цивільним, Земельним, Лісовим, Водним кодексами України (штрафи, зобов’язання відновлення порушених прав, відшкодування завданої шкоди тощо). Таке поєднання, на наш погляд, не завжди є позитивним, оскільки вказані кодекси передбачають застосування різних санкцій за типові правопорушення, що ускладнює діяльність правозастосовчих органів.

2. В більшості випадків при притягненні до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень, передбачених главою 7 КУАП, до винних осіб застосовуються стягнення у вигляді накладання фіксованих сум штрафу, без урахування розміру фактично завданої шкоди та платоспроможності правопорушника. Така позиція законодавця фактично нівелює принцип застосування справедливого індивідуального покарання.

3. Адміністративні стягнення часто поєднані з дисциплінарними стягненнями, що накладаються на посадових осіб і громадян. Недоліком чинного адміністративного законодавства є те, що в ньому відсутнє поняття посадової особи, а тлумачення терміна „посада” в межах Закону України „Про державну службу” здійснюється лише щодо діяльності державного органу чи його апарату.

4. На підставі КУАП до відповідальності можуть бути притягнені виключно фізичні особи, в тому числі й посадовці, до яких передбачені та застосовуються більш суворі покарання, що визначаються в санкціях відповідних статей. В той же час аналіз окремих норм глави 7 КУАП дозволяє зробити висновок, що вказані правопорушення можуть бути вчинені й юридичними особами (незаконне використання земель державного лісового фонду, самовільне відхилення від проектів внутрігосподарського землеустрою тощо).

Викладене вище дозволяє зробити ряд висновків та пропозицій щодо зміни чинного адміністративного законодавства.

По-перше, з метою оптимізації адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі охорони природи та використання природних ресурсів необхідно визначити систему взаємозамінюваних покарань, що дозволить практично реалізовувати принцип індивідуалізації покарання навіть в тих випадках, коли особа-порушник є неплатоспроможною (наприклад, визначити порядок заміни штрафів на певну кількість годин громадських робіт (попри введення громадських робіт до числа адміністративних стягнень, вони не стали альтернативним видом покарань, що міг би застосовуватися замість будь-якого іншого виду покарання, крім попередження)).

По-друге, необхідно збільшити мінімальну суму штрафів (зараз вона становить 3 неоподатковуваних мінімуми доходів громадян, тобто 51 гривню) або ж брати за основу розрахунку штрафних сум не неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а розмір податкової соціальної пільги, що визначається Законом України „Про податок з доходів фізичних осіб”.

По-третє, доцільно розробити методику визначення розміру завданих правопорушенням збитків, що мають бути враховані при визначенні видів та/ або розмірів покарання.

По-четверте, варто визначити поняття посадової особи, що має сприяти спрощенню притягнення таких осіб до адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі охорони природи й використання природних ресурсів.

По-п’яте, необхідно в межах КУАП визнати юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності за вказані види правопорушень. Все це дозволить усунути дріб’язкову розпорошеність чинного природоохоронного законодавства, сприятиме уніфікації правових норм та спростить роботу правозастосовчих і правоохоронних органів.