Стан і проблеми фінансового контролю на місцевому рівні

Організація фінансового контролю на місцевому рівні повинна враховувати особливості функціонування місцевих фінансів. У багатьох країнах органи центральної влади наділені значними контрольними повноваженнями у сфері місцевих фінансів. Це зумовлено насамперед тим, що держава відіграє значну роль у фінансуванні органів місцевого самоврядування, зокрема для забезпечення виконання делегованих нею повноважень.

На відміну від загальнодержавного рівня, де контрольні повноваження розмежовані між органами влади вищого рівня, на місцях контрольними повноваженнями наділені владні інституції різних рівнів. Це створює додаткові передумови для забезпечення ефективного контролю в місцевих фінансах. Крім того, на місцевому рівні відбувається розширення об’єкту контролю, порівняно з центральним. Якщо на державному рівні об’єктом фінансового контролю в основному виступає діяльність виконавчої гілки влади, то на місцях контролю підлягають як дії виконавчої влади, так і представницької. Це зумовлено насамперед існуванням в країні єдиної законодавчої бази, якій повинні відповідати рішення, ухвалені органами місцевого самоврядування.

Контрольними повноваженнями у сфері місцевих фінансів наділені різні державні та громадські інститути. Особливістю фінансового контролю на місцевому рівні є участь великої кількості суб’єктів, залежно від яких, його поділяють на контроль органів державного управління, органів влади АР Крим та місцевого самоврядування, відомчий, внутрішній та громадський контроль (рис. 1).

Рис. 1. Види фінансового контролю на місцевому рівні залежно від суб’єктів контролю.

Фінансовий контроль органів державного управління спрямований на забезпечення виконання законодавства та дотримання інтересів держави у сфері місцевих фінансів. Сьогодні органи державного управління відіграють визначальну роль у забезпеченні фінансового контролю на місцевому рівні. Це зумовлено, по-перше, нерозвиненістю на місцевому рівні інших видів фінансового контролю; по-друге, тим, що переважна частина фінансових ресурсів місцевого самоврядування спрямовується на виконання делегованих державою повноважень.

Провідне місце серед органів державного управління, які наділені контрольними повноваженнями в сфері місцевих фінансів належить спеціалізованому органу державного фінансового контролю Державній контрольно-ревізійній службі України. Основними завданнями цього органу фінансового контролю у сфері місцевих фінансів є:

1) контроль за законним, цільовим і ефективним використанням коштів місцевих бюджетів, інших фінансових і матеріальних ресурсів органів місцевого самоврядування;

2) контроль за збереженням та використанням комунального майна;

3) контроль стану та достовірності бухгалтерського обліку і звітності в органах місцевого самоврядування, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з місцевих бюджетів;

4) розробка пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень;

5) проведення системного аналізу обставин і причин, які сприяють вчиненню фінансових порушень та заходів для їх запобігання.

Незважаючи на те, що Міністерство фінансів України реалізовує контрольні функції здебільшого у сфері державних фінансів, частина їх перебуває в площині місцевих фінансів. Щодо місцевих бюджетів, фінансові органи мають право здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній із стадій бюджетного процесу.

Місцеві фінансові органи організовують складання проектів місцевих бюджетів. Контрольна діяльність цих органів спрямовується, перш за все, на перевірку поданих головними розпорядниками коштів бюджетних запитів. За її результатами вони формують висновки про доцільність включення бюджетних запитів до проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідної місцевої держадміністрації.

Організовуючи виконання місцевих бюджетів, фінансові органи здійснюють контроль як дохідної, так і видаткової його частини. Здійснюючи моніторинг доходів, вони повинні своєчасно виявляти відхилення фактичних надходжень від запланованих. Якщо за результатами квартального звіту виявиться, що загальний фонд бюджету не доотримує більше ніж 15% надходжень, фінансовий орган повинен підготувати зміни до бюджету, які передбачатимуть зменшення видаткової частини бюджету.

Місцеві фінансові органи здійснюють попередній та поточний контроль при розподілі коштів місцевого бюджету між головними розпорядниками бюджетних коштів. В даному разі метою контролю є забезпечення відповідності виділених коштів затвердженому розпису бюджету. Крім того, фінансові органи можуть з’ясовувати питання законності, ефективності, раціональності бюджетних видатків. Фахівці фінансових органів можуть залучатися до проведення ревізій та перевірок установ, підприємств, організацій, які отримують кошти з місцевих бюджетів.

Із запровадженням казначейського обслуговування місцевих бюджетів, появилися нові суб’єкти фінансового контролю на місцевому рівні – територіальні органи Державного казначейства України. Свої контрольні повноваження ці органи здійснюють на етапі виконання місцевих бюджетів та складання звітності про їх виконання, переважно у виді поточного контролю.

Казначейські органи під час виконання дохідної частини місцевих бюджетів контролюють вірність зарахування надходжень, правильність застосування нормативів розмежування доходів, які встановлені Бюджетним кодексом, законом про державний бюджет і рішеннями рад про місцеві бюджети. Казначейство контролює перерахування дотації вирівнювання місцевим бюджетам на предмет відповідності запланованим обсягам.

Контрольна діяльність територіальних органів казначейства на етапі виконання видаткової частини місцевого бюджету розпочинається під час реєстрації кошторисів бюджетних установ та інших планових документів. Вони перевіряються на предмет відповідності показникам витягів з розпису місцевого бюджету. Метою даного контролю є недопущення відхилень обсягів основних фінансових документів розпорядників та одержувачів бюджетних коштів від показників, які передбачені у видатковій частині бюджету.

Казначейська модель обслуговування місцевих бюджетів передбачає здійснення контролю за відповідністю зобов’язань, які беруть розпорядники бюджетних коштів, показникам кошторисів. Необхідність такого контролю зумовлена певними об’єктивними чинниками. В умовах наявності в бюджетних установ повноважень на укладання угод та водночас неможливості застосування матеріальної відповідальності за їх невиконання, виникають ризики перекладання непогашених зобов’язань на бюджет.

Ще однією ділянкою контрольної діяльності органів казначейства є перевірка фінансової звітності розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів. В даному разі перевіряється: по-перше, відповідність даних звітності показникам бухгалтерського обліку виконання місцевих бюджетів, який здійснюють органи казначейства; по-друге, наявність логічного взаємозв’язку між окремими елементами фінансової звітності клієнтів казначейства.

Характеризуючи рівень організації фінансового контролю органів державного управління, можна зробити висновок, що, незважаючи на велику кількість суб’єктів контролю, не вдається забезпечити належну фінансову дисципліну. Така ситуація зумовлена насамперед тим, що чинна система фінансового контролю на місцевому рівні спрямована в основному на виявлення та фіксацію порушень, а не на їх попередження та профілактику.

Велике значення для успішного функціонування системи управління місцевими фінансами має розвинута системи контролю органів АР Крим та місцевого самоврядування. Завдяки цьому забезпечується дотримання інтересів територіальних громад у фінансовій сфері. Цілями фінансового контролю органів самоврядування є попередження та виявлення фактів відхилення від правил, які встановлені, зокрема, й місцевою владою у сфері управління місцевими фінансами. Однак, слід зауважити, що цей вид контролю неоднаково розвинутий на різних рівнях місцевого самоврядування. Найбільш розгалужена система фінансового контролю організована на рівні Автономної Республіки Крим. Найменш розвинутий цей вид контролю на рівні областей та районів, де відсутні виконавчі органи місцевих рад, а їхні функції виконують місцеві державні адміністрації.

Певна роль в системі фінансового контролю відводиться відомчому контролю. Необхідність його застосування на місцевому рівні зумовлена належністю установ, підприємств та організацій комунальної власності до різних галузей з особливою організацією фінансів. Відомчий контроль здійснюються контрольно-ревізійними службами міністерств та відомств в установах, підприємствах та організаціях, які належать до їх підпорядкування, і спрямовується на попередження та виявлення фактів відхилень у використанні фінансових та матеріальних ресурсів від встановлених правил.

Перевагою відомчого контролю є можливість використання специфічних прийомів та методів, які дозволяють виявляти характерні для певних галузей порушення. Так, контрольно-ревізійні служби Міністерства освіти та науки, Міністерства охорони здоров’я застосовують спеціальні методики проведення ревізій та перевірок в освітніх закладах, установах охорони здоров’я, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Важливим інструментом місцевого самоврядування, що сприяє вирішенню цієї задачі є система внутрішнього контролю. Внутрішній контроль – інструмент управління, що дає змогу керівництву органу державного сектора перевірити стан виконання покладених на нього завдань.

Система внутрішнього контролю на місцевому рівні повинна сприяти:

1) досягненню належного рівня економії, ефективності і результативності в діяльності органу, відповідно до поставлених завдань;

2) достовірності фінансової, статистичної й управлінської звітності;

3) дотримання встановлених законодавством і керівництвом норм і правил;

4) належного захисту активів від втрат.

Громадський контроль здійснюється громадянами країни та їх об’єднаннями і спрямовується на попередження та виявлення фактів не врахування інтересів громади в управлінні місцевими фінансами. Суб’єктами цього виду контролю можуть виступати безпосередньо самі громадяни, політичні партії, громадські організації, професійні спілки q інші об’єднання.

Лише завдяки розвитку громадського контролю можна забезпечити виконання основної місії місцевих фінансів – задоволення колективних потреб територіальної громади. Жодні владні інститути неспроможні реалізувати інтереси суспільства так, як це роблять самі громадяни. Всі інші види контролю тією чи іншою мірою залежні від владних органів – контрольні заходи бюрократів спрямовуються на дослідження діяльності інших бюрократів.

Особливо ця система вразлива на місцевому рівні, де спостерігається тісна залежність між особами, що представляють суб’єкт та об’єкт контролю – управлінська, фінансова, побутова, родинна. Розширення повноважень місцевого самоврядування в цих умовах, без суттєвого посилення громадського контролю, не забезпечить задоволення інтересів територіальної спільноти, а призведе до зміцнення фінансового становища осіб, наближених до влади.