Адаптація зарубіжного досвіду здійснення місцевих позик до вітчизняної практики

Досвід розвинених країн свідчить, що органи місцевого самоврядування не можуть належним чином функціонувати, не випускаючи місцеві позики. Вони є одним із головних інструментів, який дає можливість забезпечити грошовими коштами місцеві бюджети зарубіжних країн. В основу функціонування ринків муніципальних запозичень за кордоном покладено ґрунтовну теоретичну базу та національне законодавство, на них діють органи, що регулюють ринки муніципальних запозичень, а також функціонують інститути й узгоджуються суспільні інтереси.

У зарубіжних країнах існують різні моделі державного регулювання ринків муніципальних запозичень. Зокрема, в Данії, Фінляндії, Швеції, Італії, Нідерландах, Португалії та Швейцарії органи місцевого самоврядування мають право вільного виходу на ринки запозичень. Майже вільний доступ до таких ринків у Франції. Проте, в Австрії, Бельгії, Греції, Ірландії, Норвегії, Іспанії та Великобританії органи місцевого самоврядування повинні отримати дозвіл на здійснення запозичень.

Також різна практика регулювання місцевих позик в іноземній валюті за кордоном. Так, якщо у Греції, Італії, Португалії та інших країнах на цей рахунок немає ніяких обмежень, то у Нідерландах і Норвегії це здійснювати заборонено. Натомість в Австрії, Німеччині й Іспанії місцеві запозичення здійснюються з дозволу центральної влади.

Щодо правового регулювання та строків муніципальних запозичень, то немає обмежень за строками запозичень органів місцевого самоврядування у Фінляндії, Франції, Греції та Італії. У Данії встановлено максимальний строк запозичень терміном у 30 років. В окремих країнах строки позик органів місцевого самоврядування обмежені строками експлуатації об’єкту, який будується за ці кошти (у Німеччині, Ірландії, Норвегії та Португалії).

У світовій практиці ринок муніципальних облігацій прийнято поділяти на внутрішній та міжнародний, кожен з яких складається з ринків урядових, місцевих і корпоративних боргових зобов’язань. Сучасні тенденції випуску міжнародних боргових цінних паперів свідчать про зростання даного сегменту фондового ринку. Так, з 2004 року по березень 2007 року зростання становило 40,4%, при цьому муніципальні боргові цінні папери зросли у період з 1998 року по 2006 року на 83,5%.

У структурі світового внутрішнього ринку облігацій більша частина припадає на випуски місцевих органів. При цьому в таких країнах як Польща та Туреччина ринок облігацій був представлений лише даним видом боргових цінних паперів. На другому місці у 2005 році знаходились боргові зобов’язання уряду що складало майже 40% усіх випусків облігацій. Лідером випуску муніципальних облігацій у світі є Японія. Також значна частка муніципальних облігацій припадає на США.

В цілому ринок муніципальних облігацій країн Європи має ряд загальних характеристик, які відрізняють його від ринку муніципальних облігацій США з наступних причин:

1) капіталізація ринків муніципальних облігацій у країнах Європи значно менша, ніж капіталізація ринків муніципальних облігацій у США. У європейських країнах більшою мірою використовують банківські кредити, а практика пільгового оподаткування муніципальних облігацій, яка робить цей сектор привабливим для інвесторів, відсутня;

2) основними інвесторами на європейських ринках муніципальних облігацій є комерційні банки, а не фізичні особи, як у США;

3) в країнах Європи більш поширеною є практика муніципальних запозичень на зовнішніх ринках, що зумовлено обмеженістю кількості потенційних інвесторів у країні та їх незначною зацікавленістю у придбанні цього виду фінансового інструменту, в той час як у США муніципальні облігаційні запозичення здійснюються більшою мірою на внутрішньому ринку;

4) в європейських країнах відсутній вторинний ринок муніципальних облігацій. Значна частина емісій викуповується великими інвесторами з метою отримання фіксованого доходу у вигляді відсотків, а не для подальшого перепродажу;

5) з середини 1990-их років спостерігається формування ринку муніципальних облігацій в країнах перехідної економіки. Першими емітентами є міста-столиці країн.

Найбільш показовим є приклад Польщі, в якій були дуже вдало проведені економічні реформи, побудовано ефективну систему місцевого самоврядування, основою якої є місцеві фінанси. Короткострокові позики мають бути повернені протягом одного бюджетного року – це є принципово важливим моментом у складанні щорічного бюджету, в якому всі борги мають бути погашені з метою уникнення дефолту, штрафних виплат, додаткових відсотків. Довгострокові запозичення мають цільовий характер і можуть спрямовуватися тільки на інвестиційні цілі. Держава не надає гарантій інвесторам, за винятком випадків, коли проект має загальнодержавне значення.

Польське законодавство містить доволі багато обмежень щодо місцевих запозичень, зокрема тих, які стосуються емісії облігацій. На практиці така політика з одного боку не сприяє швидкому зростанню ринку місцевих позик, а з іншого – дозволяє уникнути фінансових труднощів, пов’язаних з великими обсягами місцевих запозичень. У той же час, польський досвід законодавчого регулювання ринку муніципальних облігацій є вельми цікавим і корисним для України, яка тільки розпочинає свій шлях до створення реально діючої ефективної системи ринку муніципальних облігацій.

Досить вдало була втілена політика країн Прибалтики стосовно регулювання ринку муніципальних запозичень. Зокрема, вартість облігацій не має перевищувати 10% доходів міського бюджету (короткострокових – не більше 5%) , витрати на обслуговування боргу також не мають бути вище ніж 10% від загальних надходжень. Винятком є Вільнюс, для якого обсяг боргу може сягати 30% від загальних бюджетних надходжень. Це пов’язано з загальною вагою міста у національній економіці Литви. Всі великі позики безпосередньо регулюються міністерством фінансів, їх цільове призначення спрямовується виключно на інвестування та в жодному разі не може бути направлене на покриття дефіциту міського бюджету.

У Румунії регулювання ринку муніципальних позик також має свої особливості. З боку держави відсутні будь-які гарантії (держава втручається тільки у регулювання відносин стосовно зовнішнього запозичення). Обмежень щодо розміру боргу відносно загальних доходів міста немає, але існують обмеження стосовно частки витрат на обслуговування боргу, які не мають перевищувати 20% поточних доходів. При цьому короткострокові позики не мають перевищувати 5% доходів міського бюджету.

Таким чином, у кожній країні також існує багато специфічних особливостей, які пов’язані з роллю міста, територіальним устроєм, банківською та фінансовою системою, формуванням міського бюджету. Але в будь-якому разі, досвід кожної держави, особливо це стосується постсоціалістичних країн має бути врахований Україною, яка тільки починає формувати свій ринок муніципальних позик. Важливим чинником розвитку вітчизняного ринку муніципальних облігацій є наявність попиту на цей вид фінансових інструментів. Фізичних осіб на сучасному етапі економічного розвитку нашої держави не можна розглядати як основних покупців-інвесторів муніципальних облігацій через недовіру населення до цінних паперів у цілому та його недовіру до муніципальних цінних паперів зокрема, а також через обмежену фінансову спроможність українських громадян. Крім того, в Україні поки що не існує практика використання цих цінних паперів як інструменту заощаджень та інструменту отримання додаткових доходів.

Залучати кошти на міжнародних кредитних ринках вітчизняні міста можуть також і опосередкованим шляхом – через використання фідуціарних позик (досвід Києва). Випуск муніципальних єврооблігацій надасть можливість емітентам залучати кошти поза межами країни за процентними ставками нижчими, ніж на внутрішньому ринку. Але при цьому успіх таких запозичень залежатиме, насамперед, не від інвестиційних якостей позичальника, а від позитивної політичної та економічної оцінки країни в цілому. Зважаючи на той факт, що Україна – унітарна держава, ринок муніципальних облігацій не отримає таких масштабів розвитку, як, наприклад, у США або європейських країнах з федеративним устроєм (Росія, ФРН тощо). Але поширення практики використання облігаційних позик органами місцевої влади навіть у незначних мірі та обсягах сприятиме диверсифікації джерел отримання коштів і зростанню фінансових можливостей у розвитку українських міст і регіонів.

У США та Західній Європі термін обігу місцевих облігацій становить, як правило, 5–10 років, хоча є випадки, коли облігації мають термін обігу 99 років. Проте, для вітчизняної економіки 5 років – надто великий термін для інвестування, і навряд чи знайдеться багато бажаючих вилучити зі свого господарського обігу чималу суму на чималий строк. Проте і випуск облігацій з терміном обігу один рік буде недоцільним. Жоден реальний інвестиційний проект не зможе бути окупленим за один рік. Практика показала, що реальна окупність інвестиційного проекту в Україні не менше трьох років. Саме на такий період і слід орієнтувати випуск місцевих облігацій. Якщо інвестиційний проект не передбачає своєї окупності протягом трьох років, то в такому разі випускати облігації взагалі недоцільно. Оскільки, як було сказано, облігації з терміном обігу більше трьох років не матимуть попиту.

Місцеві облігації можуть випускатися як купонні, так і безкупонні. На приклад, в США випускаються купонні муніципальні облігації з періодичністю виплат один раз на півроку. В Україні така періодичність виплати доходу по облігаціях, скоріш за все, не задовольнить інвесторів, особливо банки. Більш оптимальними в наших умовах були б щоквартальні виплати доходу по місцевих облігаціях. Це дало б змогу зробити їх привабливими для комерційних банків і посильними для емітента з питання виплати доходу.

На фондовому ринку США дохід по місцевих облігаціях завжди вищий, ніж дохід по державних облігаціях. Це цілком зрозуміло, адже за своєю природою місцеві облігації вважаються більш ризикованими, ніж державні. Для того, щоб місцеві облігації були інвестиційно привабливими, необхідно, щоб дохід по них був вищим, ніж дохід по державних облігаціях. Сьогодні в Україні державні облігації поки що не можуть бути взірцем для оцінки доходу по місцевих облігаціях. При визначені дохідності місцевих облігацій необхідно враховувати і нестабільність національної валюти. Проте, вітчизняні та зарубіжні банки не будуть купувати місцеві облігації при від’ємному валютному еквіваленті доходу, якщо по них існує валютний ризик, адже у банку завжди є альтернативний варіант вкладення.

Сьогодні в розвинутих зарубіжних країнах проводяться заходи, метою яких є створення механізму взаємної відповідальності того покоління, яке бере позику і тих поколінь, які будуть розраховуватися за це. Вони зводяться до узгодження термінів окупності проекту, який будується за кошти позики, термінів позики, обсягів у часі виплат, а також потреб в послугах цього об’єкту майбутніх поколінь. Принципово важливо, щоб об’єкт який збудований за кошти позики функціонував не менше терміну запозичення.

В Україні ж виникає проблема доцільності та ефективності використання запозичень як одного з джерел фінансових ресурсів в інвестиційних цілях. Сутність її полягає в тому, що майбутнє покоління не має можливості висловитись з приводу інвестицій нинішнього покоління за рахунок позик. Проте за цими позиками доведеться розраховуватися майбутньому поколінню. Тому нинішнє покоління певною мірою покликане субсидувати послуги, які буде отримувати майбутнє покоління. А це означає, що на інвестиційні цілі можуть бути використані не тільки кошти запозичень, але і частина податків та інших доходів місцевого самоврядування. Звичайно, це призведе до збільшення податкового навантаження на нинішнє покоління. Але такий додатковий податковий тягар є платою нинішнього покоління за право прийняття рішень з тих питань, які стосуються життя майбутніх поколінь.

Важливою є розробка проектної політики органів місцевого самоврядування, зокрема стосовно проектів що фінансуються за рахунок муніципальних запозичень. Так, перед кожним органом місцевого самоврядування стоїть проблема оптимізації витрат за рахунок запозичень на створення дохідних проектів, проектів, які дозволять окупити витрати і проектів які не принесуть доходів. Важливим аспектом цієї проблеми є також знаходження можливостей реалізації таких проектів, які дозволяють залучити додатково кошти приватного капіталу.

Враховуючи зарубіжний досвід Україна має створити власну систему державного регулювання ринку муніципальних запозичень. В розвинутих країнах за кордоном сформувалася розгорнута інфраструктура ринків муніципальних запозичень. Без такої інфраструктури ринок муніципальних запозичень не може функціонувати. Це, в першу чергу, біржі, на яких здійснюються котирування муніципальних цінних паперів, їх купівля та продаж. Крім цього, це наявність кваліфікованих лід-менеджерів, що забезпечують організацію випуску муніципальних цінних паперів, рейтингових агентств і рейтингів муніципальних цінних паперів, широкої мережі інвесторів, фізичних осіб, пенсійних фондів, банків, страхових компаній, а також фінансових посередників. Зазначена інфраструктура ринку муніципальних запозичень знаходиться в Україні лише в стадії становлення.

Принципово важливим для України у контексті функціонування інфраструктури ринків муніципальних запозичень є розробка інструментарію цих запозичень, який в Україні незначний. Зокрема, облігації місцевих зовнішньої і внутрішньої позик, або банківський кредит. Органи місцевого самоврядування Києва використовують також квазієврооблігацію як інструмент запозичень. Якщо ж взяти практику США, то є широкий спектр інструментів, за допомогою яких можуть залучатися ресурси: генеральні облігації, які можуть випускати різні суб’єкти – штати, округи та муніципалітети, дохідні облігації, які емітуються із спеціальною метою, двоствольні облігації, які мають подвійне забезпечення – муніципалітету і комерційної структури, облігації промислового розвитку, які випускаються муніципалітетами для бізнесових структур під гарантії бізнесових структур. Тобто, законодавство, яке необхідно запровадити в Україні, повинно передбачати різноманітні фінансові інструменти, якими може користуватися муніципалітет виходячи на ринки зовнішніх запозичень. В цьому вітчизняна економіка поки що відстає від зарубіжної практики.

Забезпечити високу ліквідність місцевих облігацій можливо тільки за рахунок організації торгівлі місцевими облігаціями на фондовій біржі. Для цього потрібно забезпечити участь в торгах через електронну систему зв’язку. Це дасть змогу всім бажаючим не тільки оперативно спостерігати за попитом і пропозицією, але й укладати угоди. Другою необхідною умовою є автоматична перереєстрація власників на основі звітів по електронних торгах. Банк чи будь-який інший інвестор повинен мати змогу протягом одного дня укладати безліч угод з приводу купівлі чи продажу муніципальних облігацій. На сьогодні при бажанні такі торги можна організувати на Українській міжбанківській валютній біржі, що забезпечить високу ліквідність місцевих облігацій.

В Україні має бути реалізований комплекс заходів щодо його подальшого розвитку з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду. Одним з напрямків розвитку ринку місцевих запозичень є вдосконалення системи державного регулювання ринку місцевих запозичень. Це передбачає створення правових основ функціонування цього ринку, ухвалення комплексу законів та нормативно-правових актів, які створять правове поле для розвитку цього ринку та врегулюють відносини між його учасниками. Має бути ухвалена концепція розвитку такого ринку, а також відповідна нормативно-правова база.

У нашій державі також необхідно вдосконалити діяльність Міністерства фінансів України, Національного банку України та Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку в частині державного регулювання ринку місцевих запозичень. Міністерство фінансів має сприяти українським містам-позичальникам на ринку зовнішніх запозичень, надавати їм необхідну інформацію та підтримувати ліквідність. Національному банку України слід у більш широких масштабах рефінансувати внутрішні муніципальні емісії цінних паперів, використовуючи їх у якості застави. Що стосується Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, то цей орган покликаний перейти на ринкові методи реєстрації інформації з урахуванням вартості запозичень.