Бюджетний федералізм як чинник становлення громадянського суспільства

Сьогодні вже приймається за аксіому твердження про те, що місцеве самоврядування як інститут публічної влади не дієздатне без самодостатнього громадянського суспільства. І навпаки, розвинене громадянське суспільство не тільки потребує, але одночасно є передумовою функціонування незалежного від державної опіки місцевого самоврядування. Саме організації громадянського суспільства – партійні осередки, громадські організації, локальні органи самоорганізації населення – надають органам місцевого самоврядування реальну силу. Тому всі ті чинники, які сприяють розвитку місцевого самоврядування, істотно впливають і на здатність організацій громадянського суспільства виконувати покладені на них громадою обов’язки.

Модель побудови міжбюджетних відносин, яка спочатку сформувалася в США, а потім поширилася в країнах не тільки федеративних, але й унітарних за державним устроєм, – модель бюджетного (в англомовній літературі – фіскального) федералізму в разі послідовної імплементації створює правові, організаційні та економічні механізми набуття органами місцевого самоврядування реальної, не декларованої зверху, самодостатності й здатності власноруч, а не за настановами загальнодержавного центру розв’язувати проблеми локального життя.

Розроблена вперше Річардом Масгрейвом і Уоллесом Оутсом, концепція бюджетного (фіскального) федералізму й сьогодні не втратила популярності у країнах Заходу. У 1990-ті роки якісні зміни в теорії та практиці державного управління спричинили появу «другого покоління» концепцій, що в новітніх умовах відтворювали її основи. Якщо, зауважує Б. Вейнгаст (Стенфордський університет, США), концепції «першого покоління» наголошували на важливості трансфертів для запровадження вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання, то концепції «другого покоління» акцентують увагу на необхідності стимулювання місцевої управлінської ініціативи, спрямованої на нарощування локального фінансово-економічного потенціалу. Італійський дослідник В. Танзі виокремлює дві тенденції соціально-економічного розвитку, що спричинили у 1990-ті роки таку «зміну поколінь», – а саме широкі приватизаційні процеси і поступова децентралізація державного управління у розвинутих країнах Заходу.

У решті-решт вирішального значення у впровадженні принципів бюджетного федералізму набуває не регіональний чи провінціальний рівень, а рівень муніципалітетів, оскільки їхня роль у забезпеченні привабливих для населення умов життя є очевидною. Інша сучасна тенденція, що підриває монополію центральних державних інституцій в унітарних країнах, полягає у добровільному делегуванні ними частини власних владних повноважень наддержавним інституціям. У той же час західні дослідники, спираючись на досвід Мексики та Китаю, застерігають проти беззастережного захоплення ідеями децентралізації та бюджетного федералізму. «Фіскальна незалежність, – підсумовує В. Вейнгаст, – становить важливу складову політичної незалежності взагалі, тому вона є критично важливим чинником децентралізації в умовах унітарних держав».

У західній економічній науці існує безліч визначень терміна бюджетний (фіскальний) федералізм. Канадський учений-фінансист П. Расел визначає його як «трансферт багатства шляхом зрівняльних платежів від тих провінцій, «хто має» до тих, «хто потребує допомоги», із метою перерозподілу доходів для забезпечення прийнятних рівнів надання суспільних послуг за більш-менш припустимих умов оподаткування. Класик фінансової науки, колишній президент Міжнародного інституту державних фінансів, професор Колумбійського університету (США) Карл Шоуп, характеризуючи бюджетний федералізм, віддає перевагу терміну «фіскальна пірамідальна координація», але вкладає в нього зміст тільки вертикального фінансового вирівнювання. На думку У. Оутса, фіскальний федералізм ґрунтується на розумінні того, які функції й інструменти найкращим чином мають використовуватися на центральному, а які – на місцевому рівні публічного управління.

На думку західних дослідників, новітня модель фіскального федералізму корелюється з різними формами державного устрою: унітарним, федеративним, й, навіть, конфедеративним (Девід Кінг, НікоГроенендійк). Концепція бюджетного федералізму не асоціюється винятково з принципами фіскальної децентралізації, що є притаманними федеративним державам. Її може бути застосовано й до нефедеративних держав, якщо вони мають у своєму складі різні рівні публічного управління із власними інститутами прийняття владних рішень. Проте це не означає, що всі форми публічного управління є федеральними у «фіскальному» сенсі, але тільки те, що фіскальний федералізм припускає набір принципів, які можуть бути використані в усіх країнах, що прагнуть до фіскальної децентралізації.

Російські вчені бюджетним федералізмом називають систему податково-бюджетних взаємин органів влади різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу. За іншим визначенням, бюджетний федералізм – це принцип побудови бюджетних відносин, що дозволяє в умовах самостійності кожного бюджету сполучити інтереси Федерації з інтересами як кожного її суб’єкта, так і органів місцевого самоврядування. У Росії впровадження засад бюджетного федералізму почалося з прийняття Концепції реформування міжбюджетних відносин на 1999–2001 роки, затвердженої постановою уряду Російської Федерації від 30 липня 1998 року № 862. Наступною постановою російського уряду від 15 серпня 2001 року № 584 було затверджено Програму розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 року. Подальша діяльність у цьому напрямку в останні роки помітно гальмується.

За висновком українського дослідника і державного діяча В. Рибака, принципи бюджетного федералізму спрямовані на досягнення раціонального розподілу повноважень і обмежених ресурсів між різними рівнями влади й дотримання балансу інтересів споживачів суспільних благ, платників податків та урядовців. Замість цього, вважає фахівець, в Україні практикується в деяких відношеннях ще більш централізований підхід до управління територіальним розвитком, ніж навіть той, що був характерний для планового господарства колишнього СРСР.

Отже, поєднуючи владні повноваження з фінансовими можливостями, бюджетний федералізм охоплює широке коло питань менеджменту взагалі й бюджетного, зокрема, – від політичних процедур прийняття рішень до скоординованої організації фінансових потоків у масштабах держави та ефективного управління ними.

Засади бюджетного федералізму закладено в Європейській хартії місцевого самоврядування, підписаної 15 жовтня 1985 року. Муніципальні функції, встановлюється в Хартії, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії (стаття 4, пункт 3). Органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень (стаття 9, пункт 1). Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом (стаття 9, пункт 2). Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону (стаття 9, пункт 3).

Навпроти, Бюджетний кодекс України, прийнятий 21 червня 2001 року, ґрунтується на принципі єдності бюджетної системи України, що забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку. З урахуванням сказаного вище можна запропонувати більш розгорнуте визначення поняття бюджетного федералізму – це законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної та політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної й суспільної солідарності.