Статус и функции дипломатического представительства.

В связи с тем, что консульское право в международно-правовой доктрине обычно рассматривается в качестве самостоятельной отрасли (см. главу 15), в настоящей главе речь пойдет, главным образом, о правовом положении дипломатических представительств - посольств.

Как уже отмечалось, посольства (послы) - древнейшая форма установления и поддержания межгосударственных отношений. Исторически первыми возникли временные посольства, носившие, говоря современным языком, характер специальных миссий. Полномочия послов в древности ограничивались выполнением отдельной задачи, поставленной перед ними их государством. Однако начиная с 15 века, вместе с развитием региональных международных связей, появляются посольства, функционирующие на постоянной основе. Считается, что первым постоянным посольством было представительство, учрежденное в Генуе миланским герцогом Франческо Сфорца. А уже два-три столетия спустя при главах всех крупных европейских государств было по несколько постоянных иностранных представителей.

Одновременно с развитием института постоянных представительств как в Европе, так и в Азии шло формирование обычных международных норм, регулирующих статус послов, их права и обязанности, иммунитеты и т.д.

В настоящее время дипломатические представительства (посольства) являются основной формой двусторонней дипломатии. Посольство - это постоянный зарубежный орган внешних сношений, обеспечивающий связь между аккредитующим (представляемым) государством и государством пребывания. В соответствии со сложившейся практикой, почти все официальные контакты между государствами, установившими дипломатические отношения, осуществляются по дипломатическим каналам, то есть через посольства. Посольство можно рассматривать как своеобразный "датчик" государства на иностранной территории, обеспечивающий двустороннюю связь между двумя государствами. С одной стороны, через посольство аккредитующее государство информирует государство пребывания, с другой - государство пребывания доводит необходимую информацию до аккредитующего государства. Можно сказать, что посредством дипломатических представительств государства общаются между собой, используя при этом язык международного права. Например, желая выразить претензию аккредитующему государству в связи с допущенным, по его мнению, международным деликтом, государство пребывания должно прибегнуть к официальным дипломатическим каналам. На практике это выглядит так: посол аккредитующего государство вызывается в МИД страны пребывания, где ему вручается дипломатическая нота соответствующего содержания. Посол обязан немедленно передать ее правительству своей страны.

Следует подчеркнуть, что государство пребывания обязано исключить какую-либо дискриминацию при реализации правового статуса дипломатических представительств разных государств. Это означает, что режим иностранных посольств, установленный Конвенцией 1961 года, должен быть единым для всех стран, в соответствии с принципом суверенного равенства государств. Государство пребывания вправе лишь вводить по отношению к аккредитующему государству ответные ограничения или предоставлять отдельным государствам более благоприятный режим, чем требуется в соответствии с Конвенцией.

Основной момент правового статуса посольства связан с представительным характером его функций. Это значит, что все действия дипломатического представительства автоматически присваиваются аккредитующему государству. Любые акты посольства, включая заявления его должностных лиц, отражают официальную позицию государства, которое несет за них международную ответственность (см. главу 12). Поэтому профессиональные дипломаты должны до мельчайших подробностей просчитывать последствия своих действий. Неслучайно слово "дипломатичность" в быту означает умение правильно и вежливо формулировать свои слова и обходить острые противоречия.

Нормы и обычаи, касающиеся правового положения посольств и их персонала, были кодифицированы в 1961 году, когда под эгидой ООН была принята Венская конвенция о дипломатических сношениях. Республика Казахстан присоединилась к Конвенции 4 февраля 1994 года.

В соответствии с Конвенцией, установление дипломатических отношений между государствами и учреждение постоянных дипломатических представительств осуществляется по взаимному согласию. Как правило, формой такого согласия является соответствующий международный договор, например - уже упомянутый Протокол об установлении дипломатических отношений между Правительством Республики Казахстан и Правительством Королевства Дания от 7 мая 1992 года. В соответствии с Протоколом, Казахстан и Дания, основываясь на целях и принципах Устава ООН, Заключительного акта СБСЕ и Парижской Хартии для новой Европы, согласились установить дипломатические отношения на уровне посольств и руководствоваться при этом Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года и Венской конвенцией о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года.

На практике функционирование дипломатического представительства невозможно без аккредитации главы представительства: посла, посланника или поверенного в делах. Венская конвенция 1961 года содержит определенные правила аккредитации главы дипломатического представительства. Несмотря на то, что процедура назначения должностных лиц в принципе является внутренним делом каждого государства, назначение дипломатических агентов производится в соответствии с международно-правовыми нормами.

Главным условием назначения лица на должность главы дипломатического представительства является получение агремана - согласия принимающего государства видеть в качестве главы посольства именно это лицо. Поэтому внутригосударственному акту о назначении посла всегда предшествует запрос агремана. Государство пребывания всегда вправе отказать в агремане, причем не сообщая аккредитующему государству мотивы своего отказа. Отказ в агремане исключает аккредитацию соответствующего лица в качестве главы дипломатического представительства. На практике утвердилось обычное правило, согласно которому отсутствие ответа на запрос агремана в течение трех недель означает отрицательный ответ государства пребывания.

Главы представительств подразделяются на три класса, различия между которыми проводятся исключительно в отношении старшинства и этикета:

-класс послов и нунциев (представителей Ватикана), аккредитуемых при главах государств;

-класс посланников и интернунциев, аккредитуемых при главах государств;

-класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел.

Фактически, объем полномочий и функции всех представительств одинаков, вне зависимости от класса их глав. Класс, к которому должны принадлежать главы представительств, определяется по соглашению между двумя государствами (статья 15 Конвенции). Лицо, возглавляющее посольство, как и любой член его дипломатического персонала, может также одновременно действовать в качестве представителя аккредитующего государства при любой международной организации.

Основным документом, удостоверяющим полномочия главы дипломатического представительства, является верительная грамота, выданная ему аккредитующим государством. Верительная грамота адресуется главе государства пребывания; ее содержание составляют три главных момента: 1)указание на цель миссии; 2)данные об аккредитуемом лице и его официальном звании; 3)просьба верить ему в качестве полномочного представителя аккредитующего государства.

Если пост главы представительства вакантен или глава представительства не может выполнять свои функции, временно исполняющим его обязанности является временный поверенный в делах. Фамилия временного поверенного в делах сообщается МИДу страны пребывания.

Глава представительства считается приступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания либо с момента вручения верительных грамот главе государства пребывания, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот министерству иностранных дел государства пребывания (в зависимости от того, какая практика принята в данной стране). Остальные члены дипломатического персонала приобретают соответствующий статус с момента уведомления МИДа страны пребывания о своем прибытии и получения дипломатической карточки или проставления в паспорте дипломатической визы. На данных лиц агреман не запрашивается. Однако государство пребывания вправе предложить аккредитующему государству, чтобы имена военных, морских и авиационных атташе сообщались ему заранее для одобрения.

Обязанностью аккредитующего государства является уведомление МИДа страны пребывания о назначении всех сотрудников представительства, их прибытии, окончательном отбытии или о прекращении функций в представительстве. Кроме того, необходимо информировать МИД о прибытии и отбытии членов семей сотрудников посольства, а также о найме и увольнении лиц, проживающих в стране пребывания, в качестве сотрудников представительства, имеющих право на привилегии и иммунитеты. По возможности, уведомления о прибытии и окончательном отбытии должны делаться предварительно. Смысл указанных положений Конвенции 1961 года заключается в том, что государство пребывания должно заранее знать о том, сколько и какие именно лица на его территории пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами и в каком объеме.

Согласно Конвенции, аккредитующее государство вправе назначить одно лицо главой представительства сразу в нескольких государствах (такое совмещение называется кумуляцией). Для этого необходимо уведомить все соответствующие государства и получить агреман от каждого из них. Точно так же, напротив, два или несколько государств могут аккредитовать одно и то же лицо в качестве главы представительства в одном государстве пребывания, если оно против этого не возражает. Такая практика известна и Республике Казахстан: с одной стороны, ряд ее посольств представляют республику в целых регионах, с другой - интересы Казахстана в некоторых странах по специальному соглашению представляли посольства Российской Федерации.

В большинстве случаев местом нахождения дипломатического представительства (точнее, резиденции его главы) является административная столица страны пребывания, где расположены резиденции главы государства и офис ведомства иностранных дел. Вместе с тем, вопрос о расположении здания посольства не имеет правового значения, так как соответствующие полномочия дипломатического представительства распространяются на всю государственную территорию страны пребывания. Однако, в соответствии со статьей 12 Конвенции, аккредитующее государство не может, без предварительного и явно выраженного согласия государства пребывания, учреждать канцелярии, составляющие часть дипломатического представительства, в других населенных пунктах, кроме тех, где учреждено само представительство.

Что касается численности персонала дипломатического представительства, то она, в принципе, определяется аккредитующим государством исходя из объема и сложностей задач, стоящих перед посольством. Вместе с тем, Конвенция предусматривает право страны пребывания предложить такие максимальные пределы численности персонала, которые она считает разумными и нормальными, учитывая необходимые обстоятельства и потребности данного представительства. По смыслу Конвенции, такое предложение должно быть удовлетворено аккредитующим государством.

Функции дипломатического представительства включают в себя:

-представительство аккредитующего государства в государстве пребывания (главная функция, лежащая в основе правового статуса представительства);

-защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан;

-ведение переговоров с правительством государства пребывания;

-выяснение условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства;

-поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки;

-консульские функции (о них - в главе 15).

Говоря о функциях дипломатического представительства, необходимо иметь в виду две оговорки, содержащиеся в Конвенции. Во-первых, защита интересов аккредитующего государства и его граждан может осуществляться посольством лишь "в пределах, допускаемых международным правом". Это значит, что посольство в своей деятельности ограничено как действующими международно-правовыми нормами, так и национальным законодательством страны пребывания, которое должно уважаться и соблюдаться. Во-вторых, информационная функция (выяснение условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству) должна выполняться исключительно законными средствами. Очевидно, что правомерность тех или иных способов сбора информации устанавливается правом государства пребывания. С другой стороны, государство пребывания не должно необоснованно препятствовать иностранному представительству в реализации данной функции.

Еще одной функцией дипломатического представительства в государстве пребывания может быть временная защита интересов третьего государства (не представленного в стране пребывания) и его граждан. Такая защита возможна только при условии предварительного согласия государства пребывания и по просьбе соответствующего третьего государства.

Для того, чтобы иностранное посольство могло выполнять все перечисленные функции, Конвенция 1961 года предусматривает целый ряд правовых гарантий невмешательства государства пребывания в его деятельность. Эти гарантии (привилегии и иммунитеты) составляют основной смысл Конвенции. Неслучайно в ее преамбуле трижды подчеркивается значение особого статуса дипломатических агентов и представительств. В доктрине международного права принято делить дипломатические привилегии и иммунитеты на личные, то есть принадлежащие сотрудникам дипломатического представительства (о них - в п. 4 настоящей главы) и принадлежащие самому представительству как официальному органу иностранного государства.

В основе привилегий и иммунитетов иностранного дипломатического представительства лежит вытекающий из суверенитета иммунитет иностранного государства от национальной юрисдикции других государств. Посольство рассматривается как часть иностранного государства, и любое посягательство на его деятельность автоматически приравнивается к посягательству на это государство в целом. Под дипломатическими иммунитетами следует понимать изъятие посольства и его сотрудников из-под юрисдикции государства пребывания. Это означает, что дела, в которых стороной или участником является иностранное посольство или иностранный дипломат, за редким исключением, в принципе неподсудны судам страны пребывания. Дипломатические привилегии - это особые правовые преимущества (льготы), предоставляемые иностранному представительству и его сотрудникам для нормальной деятельности. Следует обратить внимание на то, что, согласно Конвенции, привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих свои государства.

В соответствии с Конвенцией дипломатическое представительство обладает протокольными привилегиями, то есть может пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях представительства, включая резиденцию его главы и средства передвижения. Государство пребывания обязано оказать содействие аккредитующему государству в приобретении помещений, необходимых для его представительства. Такая же помощь в случае необходимости оказывается представительству в получении подходящих помещений для его сотрудников.

Помещения представительства являются неприкосновенными. Это означает, что власти государства пребывания могут войти в эти помещения только с явно выраженного согласия главы представительства (это правило действует и в случае стихийного бедствия). Кроме того, помещения представительства и находящееся в них имущество, а также средства передвижения представительства (они имеют специальные дипломатические номера красного цвета) пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и любых исполнительных действий. В обязанности государства пребывания входит принятие всех надлежащих мер для защиты помещений представительства от любого вторжения, нанесения ущерба, нарушения спокойствия или оскорбления его достоинства. Под помещениями дипломатического представительства понимаются любые здания или части зданий, используемые для официальных целей представительства, включая резиденцию его главы, независимо от того, кому принадлежит право собственности на них и земельный участок.

Нарушение неприкосновенности дипломатического представительства и его транспортных средств допускается только с согласия главы представительства. Например, в 2002 году из оперативных источников правоохранительным органам Республики Казахстан стало известно, что в автомобиле посольства Таджикистана в Казахстане перевозится крупная партия наркотиков. Казахстанские власти по дипломатическим каналам обратились к властям Таджикистана, и посол этой страны в Казахстане дал согласие на проведение соответствующей операции. В результате была сорвана попытка наркотрафика в особо крупных размерах.

Аккредитующее государство и глава представительства освобождаются от всех налогов, пошлин и сборов в отношении занимаемых ими помещений, кроме тех платежей, которые являются платой за конкретные виды обслуживания. Точно так же освобождаются от любых налогов вознаграждения и сборы, взимаемые представительством при выполнении своих официальных обязанностей, например - при выдаче виз (фискальный иммунитет).

Архивы и документы представительства также, как и помещение, являются неприкосновенными в любое время независимо от места их нахождения. Режим работы с архивом и другими документами посольства и порядок доступа к ним определяет сам посол.

Государство пребывания должно разрешать и охранять свободу сношения представительства для всех его официальных целей. Это значит, что посольство вправе использовать любые средства связи, включая дипломатических курьеров, закодированные и шифрованные депеши, для сношений с правительством или другими посольствами и консульствами своего государства. В то же время осуществление такой связи с использованием радиопередатчика возможно только с согласия государства пребывания.

Свобода сношений представительства со своим государством включает неприкосновенность его официальной корреспонденции и дипломатической почты. Последняя не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Однако аккредитующее государство должно принять меры к тому, чтобы дипломатическая почта имела видимые внешние знаки, указывающие на ее характер, и содержала только те документы и предметы, которые предназначены для официального пользования. Дипломатический курьер должен иметь официальный документ с указанием на его статус и числа мест, составляющих дипломатическую почту. В этом случае он находится под защитой государства пребывания и пользуется личной неприкосновенностью (не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме). Если дипломатический курьер является таковым ad hoc (то есть уполномочен на один конкретный рейс), то он пользуется всеми иммунитетами только до того момента, пока не доставит дипломатическую почту по назначению. Если дипломатическая почта вверена командиру экипажа гражданского самолета, она является неприкосновенной, но сам командир не считается дипломатическим курьером.

Прекращение функций дипломатического представительства возможно в случае разрыва между государствами дипломатических отношений (частным случаем этого является война между ними). Например, в 1989 году Великобритания разорвала дипломатические отношения с Ираном в знак протеста против смертного приговора, вынесенного духовным лидером Ирана британскому гражданину. Согласно статье 45 Конвенции, в случае разрыва дипломатических отношений государство пребывания должно уважать и охранять помещения представительства вместе с его имуществом и архивами. При этом аккредитующее государство может вверить охрану помещений своего посольства, а также защиту своих интересов и интересов своих граждан третьему государству, приемлемому для государства пребывания. Кроме того, прекращение дипломатической миссии происходит в случае исчезновения аккредитующего государства или государства пребывания как субъекта международного права. Как показывает практика, прекращение миссии возможно также в особо сложных случаях, связанных с признанием нового правительства в одном из этих государств. В частности, смена государственной власти неконституционным путем иногда требует нового установления дипломатических отношений или специального акта, подтверждающего легитимность оставшихся "в наследство" дипломатических представительств.

Разновидностью дипломатических представительств являются миссии. Посольства считаются представительствами первого класса, миссии - представительствами второго класса. В целом правовой режим миссий аналогичен правовому режиму посольств.