Возникновение и развитие консульских отношений.

Несмотря на то, что консульское право нередко рассматривается как институт или подотрасль дипломатического права, его возникновение и развитие очень долго осуществлялось вне какой-либо связи с дипломатией. Потребность в консулах возникла у государств в связи с расширением международной торговли, особенно морским путем. Установление все более тесных экономических отношений между метрополиями и зависимыми территориями, а также между союзническими государствами древности и Средневековья привело к появлению большого числа споров и тяжб с участием иностранных купцов. Это, в свою очередь, обусловило необходимость защиты их интересов путем создания органов специальной юрисдикции. Такие органы (должностные лица) покровительствовали иностранцам, находящимся в стране пребывания и являлись своеобразными гарантами свободы и развития предпринимательства в соответствующие эпохи. Некоторые отголоски первоначальных функций консулов сохранились в международном праве до наших дней.

Прообразом первых консулов и консульских учреждений в древности (в Древней Греции и в Древнем Риме) были институты проксении, патроната, иностранных преторов (преторов-перегринус), рекуператоров и др. Общим для функций проксенов, патронов и преторов было то, что они осуществляли постоянное наблюдение за торговлей прибывших в страну иностранцев и охраняли их законные интересы. К полномочиям преторов, кроме того, относилось разрешение споров между иностранцами и собственными гражданами и между иностранцами. Собственно консулами назывались лица, выбираемые в колониях и обладавшими юрисдикцией в отношении всех дел и споров с участием иностранного элемента. Таким образом, в древности функции консулов были весьма обширными: от защиты личных прав иностранцев (например, греческие проксены обеспечивали им свободу отправления религиозных обрядов) до судебного рассмотрения торговых споров с участием иностранных купцов. Общим для правового статуса указанных должностных лиц являлось то, что они назначались или избирались государством пребывания, заинтересованным в создании на своей территории благоприятного режима для международной торговли.

Несмотря на то, что статус древних консулов имеет мало общего с правовым положением современных консульских учреждений, определенная преемственность между ними существует. Не случайно в преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года говорится, что консульские отношения устанавливались между народами с древних времен.

В Средние века судебные функции консулов стали доминирующими: сначала в портовых городах Средиземноморья, а впоследствии и в многочисленных зависимых территориях создавались специальные консульские суды, судьи которых (консулы) обладали юрисдикцией в отношении всех дел с участием иностранных купцов в государстве пребывания. Назначались (избирались) такие консулы самими иностранными государствами или купцами, как правило, из числа местных граждан. Таким образом, в период XII-XVI вв. произошло принципиальное изменение правового статуса консулов - они стали органом иностранного государства. К XVI веку практически все европейские государства имели развитую сеть консульских учреждений за рубежом. Известна получившая распространение в то время практика капитуляций - соглашений между христианскими и мусульманскими монархиями о праве иностранных консулов осуществлять правосудие над своими соотечественниками за границей. Разумеется, учреждение консульских судов того времени следует рассматривать как определенный элемент колониальной, захватнической политики. Однако позитивным моментом их деятельности было поощрение международной торговли путем защиты прав и интересов своих граждан в стране пребывания. Некоторые юрисдикционные полномочия консулов, их подчинение отправляющему государству, возможность назначения на эту должность местных граждан (институт почетных консулов) характерны и для нынешнего правового положения консулов, предусмотренного действующим международным правом.

Со временем практика осуществления на территории государства судебных функций иностранными должностными лицами стала противоречить формирующейся концепции национального суверенитета. Поэтому институт консулов как судебных органов для рассмотрения споров с участием иностранцев в XVI-XVII веках фактически стал исчезать. Существенное влияние на этот процесс оказало появление первых постоянных посольств, претендовавших на поддерживание всего спектра межгосударственных отношений. В течение какого-то времени консульские отношения между государствами не только не осуществлялись фактически, но и отрицались юридически. Известен, например, договор между Францией и Нидерландами 1739 года, в котором стороны провозгласили отказ от практики приема иностранных консулов.

Более-менее современный вид консульские учреждения стали принимать в XVIII веке, когда стало ясно, что тесные торгово-экономические отношения между государствами не охватываются деятельностью постоянных посольств. Практика показала, что посольства, ориентированные, главным образом, на защиту публичных интересов представляемого государства, не могут в полной мере защищать частно-правовые интересы его граждан. Таким образом, внешнеполитические функции государства и его органов стали усложняться, дифференцироваться, что и привело к появлению государственных органов внешних сношений различных типов.

До XVIII века консульские отношения между государствами регулировались в основном обычными нормами или внутригосударственными законами. Первая консульская конвенция была заключена в 1769 году между Францией и Испанией. В течение следующего столетия вновь возрожденный институт консулов стал распространяться по всему миру, что нашло отражение в росте числа двусторонних соглашений между государствами и в появлении первых законодательных актов, целиком посвященных правовому статусу консулов. Одним из первых таких документов был Консульский устав России, принятый в 1820 году.

В течение ХХ века консульские отношения окончательно сформировались в автономную область межгосударственного сотрудничества. В течение первой половины прошлого столетия имела место устойчивая тенденция к расширению функций и полномочий консульских учреждений, которые постепенно превращались в полноценные представительства своих стран в государствах пребывания. Признанием роли и значения консульств стала практика создания консульских отделов при посольствах, которая широко распространена в наши дни. Естественно, этот процесс не мог не найти отражения в международном праве. В 1928 году была заключена Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 года - первое многостороннее (региональное) соглашение, регулирующее статус и функции консульств.

В настоящее время консульские отношения являются важной сферой международного сотрудничества государств на двусторонней основе. В мире функционируют десятки тысяч консульских учреждений, содействующих развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между государствами, а также защищающих права и интересы своих соотечественников за рубежом. Институт консулов позволяет осуществлять двусторонне сотрудничество даже тем государствам, между которыми нет дипломатических отношений. С углублением процессов глобализации значение консульских отношений для международного правопорядка будет возрастать.