Правовой статус консульских учреждений.

В соответствии с Венской конвенцией 1961 года, все консульские учреждения делятся на четыре класса: генеральное консульство, консульство, вице-консульство и консульское агентство. Возглавляются они, соответственно, генеральными консулами, консулами, вице-консулами и консульскими агентами. Кроме того, консульские функции могут выполняться также дипломатическими представительствами и почетными (внештатными) консулами, не состоящими на государственной службе в представляемом государстве.

Установление консульских сношений, открытие консульского учреждения, его местонахождение и класс предусматриваются по взаимному согласию заинтересованных государств: государства пребывания и представляемого государства. Дальнейшие изменения местонахождения учреждения и его класса также должны быть согласованы с государством пребывания. Как уже отмечалось, установление между двумя государствами дипломатических отношений означает, если не оговорено обратное, их согласие на установление консульских сношений. При этом разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматического прекращения консульских сношений.

В статье 5 Конвенции 1963 года перечислены следующие функции консульских учреждений (консульские функции):

-защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его физических и юридических лиц в пределах, допускаемых международным правом;

-содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей, а также дружественных отношений между представляемым государством и государством пребывания;

-выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и представление сведений заинтересованным лицам;

-выдача паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства и виз лицам, желающим поехать в представляемое государство;

-оказание помощи и содействия физическим и юридическим лицам представляемого государства;

-исполнение обязанностей нотариуса и регистрация актов гражданского состояния;

-охрана наследственных прав и интересов физических и юридических лиц представляемого государства на территории государства пребывания в соответствии с его законами;

-установление и осуществление опеки и попечительства над недееспособными гражданами представляемого государства в соответствии с законами государства пребывания;

-представительство граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания;

-исполнение, в соответствии с международными соглашениями и законами государства пребывания, судебных поручений для судов представляемого государства;

-осуществление надзора и инспекции в отношении морских и воздушных судов представляемого государства, а также в отношении их экипажа;

-оказание помощи морским и воздушным судам представляемого государства, осмотр и оформление их судовых документов, без ущерба для прав властей государства пребывания разрешение споров между членами экипажа и расследование любых происшествий, имевших место в пути.

Необходимо обратить внимание на то, что выполнение консульских функций во всех случаях должно осуществляться в рамках законов и правил государства пребывания. Защищать интересы представляемого государства и его граждан в ущерб интересам принимающей страны недопустимо. В преамбуле Конвенции 1963 года подчеркивается, что ее принятие и реализация должны способствовать развитию дружественных отношений между государствами, независимо от различий в их государственном и общественном строе. Эта цель является приоритетной при осуществлении консульскими учреждениями своих функций.

Кроме того, консульское учреждение вправе выполнять другие функции, возложенные на него представляемым государством и которые предусмотрены международными договорами или против выполнения которых государство пребывания не имеет возражений. Например, согласно Консульской конвенции между Республикой Казахстан и Венгерской Республикой, представляемое государство при отсутствии у него в государстве пребывания дипломатического представительства может уполномочить консульское должностное лицо на выполнение дипломатических функций. Помимо этого, к функциям консульских должностных лиц договаривающиеся стороны отнесли содействие развитию гуманитарных и туристских связей, учет граждан представляемого государства, оформление сделок и завещаний, заверение официальных документов и их копий, хранение документов и ценностей граждан представляемого государства, присутствие при осуществлении властями принудительных мер в отношении судов представляемого государства и т.д.

В соответствии с Конвенцией 1963 года, консульское должностное лицо может быть уполномочено представляемым государством на совершение дипломатических актов. Однако для этого необходимы три условия: отсутствие в государстве пребывания дипломатического представительства представляемого государства; согласие государства пребывания; неизменность статуса данного консульского должностного лица. Последнее означает, что оно не может претендовать на дипломатические привилегии и иммунитеты. Кроме того, консульское должностное лицо может действовать в качестве представителя представляемого государства при любой межправительственной организации. В этих случаях необходимо предварительное уведомление государства пребывания, так как данное лицо меняет свой статус: оно пользуется всеми привилегиями и иммунитетами, предусмотренными для представителей государств при международных организациях.

Как видно из перечисленных функций, для деятельности консульских учреждений характерна ориентация на защиту прав и интересов физических и юридических лиц представляемого государства. В научной литературе об этом образно сказано следующим образом: "...консульства обслуживают общение народов, а посольства - правительств"1. Например, консульства могут информировать граждан представляемого государства о законах и обычаях государства пребывания, консультировать их по различным правовым вопросам, поощрять заключение торговых контрактов между двумя странами и т.д. В большинстве случаев оказываемые гражданам консульские услуги имеют большое значение для реализации ими своего правового статуса. Например, лицо автоматически утрачивает гражданство Республики Казахстан, если оно, проживая за рубежом, в течение 5 лет не встало на консульский учет.

Консульство, в отличие от посольства, не уполномочено представлять свое государство по всем вопросам двусторонних отношений, его главная функция - не представительская, а прикладная: консульское учреждение призвано в максимальной степени облегчить жизнь своих граждан в стране пребывания. Участие консульства в развитии дружественных отношений между государствами, как правило, ограничивается торгово-экономической и культурной областями сотрудничества. Политические и военные аспекты международных отношений находятся за пределами консульских функций.

Другое важное отличие консульского учреждения от дипломатического представительства - это возможность выполнять свои функции только в пределах консульского округа, определенного соглашением двух государств. Посольство всегда действует на всей территории государства пребывания, в силу этого одно государство не может иметь в другом государстве двух и более посольств. С консульскими учреждениями ситуация другая. Представляемое государство может, с согласия страны пребывания, открыть на ее территории несколько консульских учреждений, действующих в пределах своих округов. Как показывает практика, консульские учреждения обычно открывают в местах компактного проживания (нахождения) граждан представляемого государства. Например, Республика Казахстан имела два консульских учреждения в Кыргызстане: в Бишкеке и в Чолпон-Ате.

Из территориальной ограниченности деятельности консульских учреждений вытекает еще одно отличие консульств от посольств. Посольства в подавляющем большинстве случаев представляют свои государства перед лицом центральных органов государства пребывания (МИДа), тогда как консульские учреждения обычно имеют дело с местными властями.

Представляемое государство может уполномочить консульское учреждение выполнять консульские функции в нескольких государствах одновременно, если на это нет возражений со стороны какого-либо из заинтересованных государств. Точно так же одно консульское учреждение может выполнять в государстве пребывания консульские функции от имени третьего государства (государств). Для этого требуется соответствующее уведомление и отсутствие возражений со стороны государства пребывания. Наконец, два или несколько государств могут, с согласия государства пребывания, назначить одно и то же лицо в качестве консульского должностного лица в этом государстве.

Согласно Конвенции, главы консульских учреждений назначаются представляемым государством, а допускаются к выполнению своих функций - государством пребывания. Полномочия главы консульского учреждения подтверждает выданный ему представляемым государством консульский патент. В зависимости от законодательства представляемого государства патент может быть подписан главой государства, главой правительства или министром иностранных дел. В консульском патенте указываются полное имя и фамилия назначаемого лица, его должность, класс, консульский округ и местонахождения консульского учреждения. Патент направляется властям государства пребывания; с согласия этого государства вместо патента представляемое государство может послать ему уведомление, содержащее всю указанную информацию.

Обязательным условием допуска главы консульского учреждения к выполнению своих функций является получение экзекватуры - согласия принимающего государства на назначение данного лица. Из этого правила есть только два исключения: без экзекватуры лицо может быть допущено к выполнению функций главы консульского учреждения либо временно, либо в порядке замещения вакантной должности. Кроме того, не нуждается в патенте и в экзекватуре руководитель консульского отдела посольства, если консульские функции возложены на него. Экзекватура может иметь любую форму: как отдельного документа, так и надписи на консульском патенте. Государство пребывания вправе отказать в выдаче экзекватуры без указания мотивов и причин отказа. В случае допуска главы консульского учреждения (выдачи экзекватуры) государство пребывания (как правило, МИД) обязано уведомить об этом компетентные власти соответствующего консульского округа. Если законодательство государства пребывания или представляемого государства требует выдачи экзекватуры другим, помимо главы учреждения, консульским должностным лицам, государство пребывания должно выдать экзекватуру и в отношении таких лиц.

Однако в целом представляемое государство вправе свободно назначать работников консульского персонала (они также как и сотрудники посольства, делятся на три категории). Это право может быть ограничено государством пребывания в следующих трех случаях. Во-первых, только с согласия государства пребывания консульскими должностными лицами могут быть назначены его собственные граждане. Данное право государство пребывания может оговорить за собой в отношении граждан любого третьего государства. Во-вторых, государство пребывания может в любое время уведомить представляемое государство в том, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata или что любой работник консульского персонала является неприемлемым. В таких случаях представляемое государство обязано либо отозвать такое лицо, либо прекратить его официальные функции. В противном случае государство пребывания вправе аннулировать экзекватуру или перестать считать лицо работником консульского персонала. Согласно Конвенции, государство пребывания может объявить отдельных нежелательными или неприемлемыми персонами еще до того, как они приступят к выполнению своих функций. Поэтому обязанностью представляемого государства является заблаговременное уведомление государства пребывания о всех консульских должностных лицах. В-третьих, государство пребывания может регулировать численность консульского персонала. Для этого оно имеет право предложить представляемому государству такой максимальный предел сотрудников консульского учреждения, какой оно считает разумным и нормальным с учетом обстоятельств и условий, существующих в консульском округе.

Совокупность лиц, работающих в консульском учреждении, именуются работниками консульского учреждения. Они делятся на три группы:

-консульские должностные лица (все лица, включая главу консульского учреждения, которым поручено в этом качестве выполнение консульских функций);

-консульские служащие (лица, выполняющие административные или технические обязанности в консульском учреждении);

-работники обслуживающего персонала (лица, выполняющие обязанности по обслуживанию консульского учреждения).

Правовое положение консульских учреждений (как и дипломатических представительств) включает в себя целый ряд преимуществ, привилегий и иммунитетов. В соответствии со статьей 28 Конвенции 1963 года, государство пребывания должно предоставить все возможности для выполнения функций консульского учреждения. Подробнее о привилегиях и иммунитетах консульских учреждений - в п. 4 настоящей главы.

Прекращение консульских функций возможно в случае разрыва между государствами консульских отношений, а также в случае закрытия консульского учреждения. При этом государство пребывания обязано уважать и охранять консульские помещения, имущество и архивы консульского учреждения. Представляемое государство может вверить охрану перечисленных объектов третьему государству, приемлемому для государства пребывания.

Консульские функции могут также прекращаться в связи с исчезновением представляемого государства или государства пребывания в качестве субъекта международного права.

Что касается прекращения функций отдельных работников консульского учреждения, то они прекращаются в следующих случаях:

-по уведомлении государства пребывания представляемым государством о том, что функции данного лица прекращаются;

-по аннулировании экзекватуры;

-по уведомлении государством пребывания представляемого государства о том, что государство пребывания перестало считать его работником консульского персонала.

Деятельность консульских учреждений Республики Казахстан регулируется Консульским уставом Республики Казахстан, который был утвержден указом Президента от 27 сентября 1999 года.

В соответствии с этим указом, консульские учреждения Республики Казахстан защищают за границей права и интересы Республики Казахстан, ее юридических лиц и граждан, в пределах допускаемых международным правом. Кроме этого, консульские учреждения содействуют развитию дружественных отношений Республики Казахстан с другими государствами, расширению экономических, торговых, научно-технических, культурных связей и туризма. Консульскими учреждениями республики являются: консульские отделы дипломатических представительств Республики Казахстан, генеральные консульства, консульства, вице-консульства и консульские агентства. Консульские учреждения создаются, реорганизуются и прекращают свою деятельность на основании:

-указов Президента Республики Казахстан - генеральные консульства;

-постановлений Правительства Республики Казахстан - консульства, вице-консульства и консульские агентства;

-приказов Министра иностранных дел Республики Казахстан - консульские отделы.

Консульские учреждения подчинены Министерству иностранных дел Республики Казахстан и действуют под руководством главы дипломатического представительства Республики Казахстан в стране пребывания. Согласно статье 13 Устава, консульская служба является частью дипломатической службы, а консульские должностные лица являются сотрудниками дипломатической службы и состоят на государственной службе в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан. При этом консульским должностным лицом может быть только гражданин Республики Казахстан. Консулы назначается на должность Министром иностранных дел Республики Казахстан.

Статья 21 Устава обязывает каждого консула не реже одного раза в год производить объезд своего консульского округа. Кроме того, в рамках выполнения своих функций консулы Республики Казахстан обязаны:

-принимать меры к тому, чтобы юридические лица и граждане Республики Казахстан пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством государства пребывания и международными договорами, участниками которых являются Республика Казахстан и государство пребывания, а также международными обычаями;

-принимать как письменные, так и устные заявления;

-принимать меры для восстановления нарушенных прав юридических лиц и граждан Республики Казахстан;

-вести учет постоянно проживающих и временно находящихся в его консульском округе граждан Республики Казахстан;

-оказывать содействие в выполнении служебных обязанностей находящимся в пределах консульского округа представителям государственных органов Республики Казахстан, а также другим командированным за границу гражданам Республики Казахстан;

-информировать временно находящихся в его консульском округе граждан Республики Казахстан о действующем законодательстве государства пребывания, а также о местных обычаях (при этом распоряжения консула по вопросам, касающимся пребывания граждан Республики Казахстан за границей, имеют для них обязательную силу);

-содействовать проведению культурно-просветительных мероприятий для находящихся в консульском округе граждан Республики Казахстан;

-вести воинский учет граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих или временно находящихся в его консульском округе, и обеспечивать прибытие граждан Республики Казахстан (мужского пола), достигших 18-летнего возраста, в военные комиссариаты по месту их постоянного жительства в Республике Казахстан для призыва на военную службу;

-выполнять поручения государственных органов и должностных лиц, осуществляющих функции уголовного преследования, и судов Республики Казахстан в отношении граждан Республики Казахстан, если это не запрещено законами государства пребывания (указанные поручения выполняются в соответствии с законодательством Республики Казахстан).

Кроме того, консулы имеют право без доверенности представлять в учреждениях государства пребывания граждан Республики Казахстан, если они отсутствуют или не могут сами приехать по причинам материального, финансового характера или болезни и не поручили ведение дела какому-либо лицу или не в состоянии защищать свои интересы по другим причинам. Это представительство продолжается до тех пор, пока представляемые не назначат своих уполномоченных или не возьмут на себя защиту своих прав и интересов. Уставом также предусмотрено выполнение казахстанскими консулами ряда функций, связанных с регистрацией актов гражданского состояния, установлением опеки и попечительства, охраной и наследованием имущества граждан Республики Казахстан, соблюдением прав задержанных и арестованных, выдачей виз и паспортов, содействием казахстанским морским и воздушным судам в государстве пребывания и др.

Статья 40 Устава наделяет казахстанских консулов правом принимать заявления проживающих в их консульских округах лиц по вопросам гражданства Республики Казахстан, а также регистрировать утрату гражданства Республики Казахстан лицами, постоянно проживающими вне ее пределов. Консулы совершают нотариальные действия в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Согласно статье 45 Устава, консулы легализуют документы и акты, составленные при участии властей консульского округа или исходящие от этих властей. Государственные органы Республики Казахстан принимают такие документы и акты к рассмотрению лишь при наличии консульской легализации, если иное не предусмотрено законодательством Республики Казахстан или международным договором, участниками которого являются Республика Казахстан и государство пребывания. Консульская легализация заключается в проверке соответствия документов действующему законодательству государства пребывания и представляет собой установление и засвидетельствование подлинности подписи должностного лица и печати на таких документах с целью использования их в другом государстве. Легализации не подлежат документы и акты, которые противоречат законодательству Республики Казахстан, или могут по своему содержанию нанести вред интересам Республики Казахстан, или содержат сведения, порочащие честь и достоинство граждан.

Определенные функции консулы Республики Казахстан выполняют в области санитарной, фитосанитарной и ветеринарной охраны. Так, при появлении карантинных заболеваний на территории консульского округа консул оперативно информирует уполномоченные и заинтересованные органы Республики Казахстан с указанием названия и границы зараженного района, числа случаев заболеваний и противоэпидемических мер, принятых местными властями. Консулы также информируют граждан, получивших разрешение на въезд в Республику Казахстан, о необходимости представления при въезде в Республику Казахстан международных сертификатов о прививках.