Международные механизмы обеспечения прав человека.

Международные механизмы обеспечения прав человека осуществляют общий контроль и наблюдение за выполнением государствами международных обязательств по соблюдению прав и свобод личности. Отдельные функции такого контроля выполняются в рамках органов общей компетенции, другие - специально созданными структурами.

Так, в рамках работы ежегодных очередных сессий Генеральной Ассамблеи ООН функционирует один семи Главных комитетов - Комитет по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры (Третий комитет). В нем происходит первичное обсуждение всех проблем, связанных с состоянием прав человека в мире, в том числе с ходом выполнения отдельными государствами общих обязательств в этой области. Как правило, результаты такого обсуждения впоследствии ложатся в основу принимаемых Генеральной Ассамблеей резолюций. В Комитете представлены все государства-члены ООН, что позволяет ему вести самую широкую по представительности дискуссию по вопросам правового статуса личности. Вместе с тем, нельзя сказать о том, что Третий комитет и Генеральная Ассамблея в целом непосредственно осуществляют контроль за соблюдением прав человека. Их функции сводятся к политической оценке той информации, которая представлена им другими органами по результатам специального мониторинга.

Более акцентированно выражены контрольные полномочия в деятельности Экономического и Социального Совета ООН, одной из функциональных комиссий которого является Комиссия по правам человека (создана в 1946 году). В качестве рабочего органа ЭКОСОС Комиссия проводит необходимые исследования по данной тематике и делает Совету доклады и рекомендации. Большое значение деятельность Комиссии по правам человека имеет для кодификации международных стандартов в области прав человека. В частности, разработка и принятие текстов Всеобщей декларации прав человека 1948 года и Пактов 1966 года во многом являются результатом работы Комиссии.

Функции, связанные с наблюдением за состоянием прав человека в мире, Комиссия начала выполнять с 1967 года, когда ЭКОСОС принял соответствующую резолюцию. На основании ее докладов ЭКОСОС и Генеральная Ассамблея фиксируют наиболее серьезные и значительные нарушения принципа всеобщего уважения прав человека.

В состав Комиссии входят 53 государства, избираемые Экономическим и Социальным Советом сроком на три года. Основная форма работы Комиссии - ежегодные сессии, которые проходят в марте-апреле в Женеве. Согласно регламенту Комиссии, любое государство вправе поднять на ее сессии вопросы, касающиеся правового статуса личности. Кроме того, Комиссия по правам человека уполномочена рассматривать заявления и жалобы о соответствующих нарушениях. Данное право предоставлено Комиссии решением ЭКОСОС в 1970 году. Заявления и жалобы могут исходить как от отдельных государств, так и от организаций и частных лиц. Однако следует иметь в виду, что процедура рассмотрения Комиссией жалоб не имеет характера судебного разбирательства, а принимаемые решения не являются юридически обязательными. Представители избранных государств участвуют в работе Комиссии не в личном качестве и обязаны придерживаться официальной позиции своих стран по всем обсуждаемым вопросам. Это делает Комиссию преимущественно политическим и в силу этого не всегда объективным и эффективным органом международной защиты прав человека.

В структуру Комиссии входит Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоящая из 26 экспертов. Эти лица не являются представителями своих государств, поэтому у них больше возможностей для независимого и квалифицированного обсуждения соответствующих вопросов. Доклады Подкомиссии о состоянии прав меньшинств направлены на привлечение внимания ООН к наиболее серьезным проблемам в этой сфере. Члены Подкомиссии избираются Комиссией по правам человека на трехлетний срок, основная форма их работы - ежегодные сессии.

В марте 2006 года было принято решение об упразднении Комиссии по правам человека и о передаче ее функций специальному центру, также функционирующему в рамках ООН.

Еще одним рабочим органом ЭКОСОС в области защиты прав человека является Комиссия по положению женщин, в которую входят представители 32 государств, избираемых Советом на четыре года. Функции этой Комиссии также заключаются в проведении соответствующего мониторинга и подготовке докладов и рекомендаций ЭКОСОС.

Целый ряд международных органов, осуществляющих общее наблюдение и контроль за обеспечением прав человека, созданы в рамках деятельности специализированных учреждений ООН. Соответствующие функции выполняются Комитетом экспертов и трехсторонним комитетом Международной конференции труда (в рамках МОТ), а также уставными органами ВОЗ, ВОИС, ЮНЕСКО и других учреждений.

В систему ООН входят еще две структуры, непосредственно ориентированные на международную защиту прав человека. Речь идет об Управлении Верховного комиссара ООН по делам беженцев и об Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека. Верховный комиссар ООН по делам беженцев координирует международное сотрудничество государств по обеспечению прав беженцев. В рамках этой деятельности он уполномочен осуществлять постоянное наблюдение и контроль за реализацией государствами соответствующих обязательств, а также готовить проекты докладов, резолюций, рекомендаций по данной тематике. Мандат Верховного комиссара распространяется на любую точку планеты, где возникает экстремальная ситуация, связанная со статусом беженцев и необходимостью оказания им международной помощи.

Пост Верховного комиссара ООН по правам человека был учрежден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 20 декабря 1993 года. Соответствующие рекомендации были сделаны ООН Всемирной конференцией по правам человека (проходила с 14 по 25 июня в Вене). С 1997 года к Верховному комиссару перешли функции существовавшего в Секретариате ООН Центра по правам человека. Основным направлением деятельности Верховного комиссара является координация международного сотрудничества по всем аспектам правового статуса личности. Официальные результаты этой деятельности излагаются в ежегодных докладах комиссара Комиссии по правам человека и ЭКОСОС. В плане мониторинга за состоянием дел в этой области Верховный комиссар тесно сотрудничает с Комиссией по правам человека, особенно в процессе рассмотрения поступающих жалоб и заявлений. Ежегодно в адрес Управления Верховного комиссара ООН по правам человека поступает около 200 тысяч таких жалоб, что требует огромной работы только по их систематизации и изучению.

Верховный комиссар ООН по делам человека назначается на должность Генеральным Секретарем с одобрения Генеральной Ассамблеи из числа лиц, удовлетворяющим трем основным требованиям: 1)высокие моральные качества; 2)опыт работы в области прав человека; 3)знание и понимание различных мировых культур. Срок полномочий Верховного комиссара - 4 года с правом продления на такой же срок. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, которое одновременно является секретариатом Комиссии по правам человека, находится в Женеве.

Кроме того, в рамках ООН учреждены еще некоторые должности, призванные обеспечивать соблюдение государствами международных стандартов в области прав человека. Например, в конце прошлого года была введена должность Специального советника Генерального Секретаря ООН по гендерным вопросам. Данное должностное лицо призвано наблюдать за выполнением действующих актов, касающихся равноправия полов.

Целая система международного контроля и обеспечения прав человека предусматривается действующими международными соглашениями, регулирующими отдельные вопросы правового статуса личности. Как правило, для наблюдения за выполнением положений соглашения учреждается специальная коллегия независимых экспертов, основной обязанностью которых является рассмотрение периодических докладов и отчетов государств-участников такого соглашения. Сам же орган отчитывается о своей деятельности перед ООН. Формирование данных структур осуществляется государствами-участниками соглашений с учетом принципов справедливого географического представительства и представительства основных правовых систем. Иногда такие органы выполняют функции арбитражного характера, рассматривая конфликты с участием государств и частных лиц. Однако осуществление таких функций требует, по общему правилу, явно выраженного согласия заинтересованных государств.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года был создан Комитет по правам человека. Его статус регулируется статьями 28-43 Пакта и Первым факультативным протоколом к Пакту. Комитет выполняет четыре главные функции:

-осуществляет наблюдение за реализацией положений Пакта посредством изучения докладов государств-участников о принимаемых мерах по его выполнению;

-готовит по итогам такого мониторинга предложения и рекомендации для Экономического и Социального Совета;

-с согласия сторон рассматривает споры между государствами-участниками Пакта по вопросам его применения;

-рассматривает частные жалобы от лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников Пакта, о нарушениях предусмотренных им прав и свобод.

О четвертой функции Комитета следует сказать особо. Она была предусмотрена Первым факультативным протоколом к Пакту, открытым для подписания одновременно с самим Пактом. В соответствии с Протоколом, лицо, исчерпавшее национальные правовые средства защиты своего нарушенного права (например, дойдя до высшей судебной инстанции страны) имеет возможность обратиться с письменной жалобой в Комитет. Приняв жалобу к рассмотрению, Комитет информирует об этом заинтересованное государство, которое обязано в течение 6 месяцев представить Комитету письменные объяснения по жалобе или отчет о принятых по ней мерах. Прибегнуть к данной процедуре могут лишь те лица, права которых нарушены государством, подписавшим и ратифицировавшим Второй факультативный протокол.

В состав Комитета по правам человека входят 18 независимых экспертов, избираемых государствами-участниками Пакта тайным голосованием на 4 года. Как и во всех подобных органах, члены Комитета действуют в личном качестве и не связаны при выполнении своих функций государственной или национальной принадлежностью. За время своей деятельности Комитет показал себя достаточно независимым и квалифицированным органом, внесшим значительный вклад в рост политического авторитета Пакта и его географическое распространение.

Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 года предусмотрено создание Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, который также состоит из 18 экспертов. Функции этого органа несколько уже, чем Комитета по правам человека. В частности, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам уполномочен лишь рассматривать периодические доклады государств о выполнении требований Пакта и готовить для них и для ЭКОСОС свои замечания по итогам такого рассмотрения.

Другой международной структурой в области наблюдения и контроля за соблюдением прав человека является Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Он был учрежден в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года. Основные функции Комитета - рассмотрение и оценка периодических докладов государств, разрешение связанных с Конвенцией споров и (с согласия государств-участников) получение и рассмотрение частных жалоб на действия государств-участников. В состав Комитета входят 18 экспертов.

В соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации женщин 1979 года был создан Комитет по ликвидации всех форм дискриминации женщин, состоящий из 23 экспертов. Результаты его работы (главным образом, контрольных функций) отражаются в ежегодном докладе о практике искоренения гендерного неравноправия Генеральной Ассамблее ООН.

На основании Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания человека 1984 года был создан Комитет против пыток в составе 10 независимых экспертов. Комитет (с согласия заинтересованного государства) обладает правом проверки на месте поступивших к нему жалоб о практике применения пыток. Результаты подобных инспекций отражаются в ежегодном докладе Комитета Генеральной Ассамблее ООН и государствам-участникам Конвенции.

Комитет по правам ребенка создан в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 года. В его состав входят 10 экспертов. Комитет запрашивает у государств-участников Конвенции информацию о практике ее применения и на основе анализа такой информации один раз в два года представляет Генеральной Ассамблее ООН свой доклад. Государства-участники Конвенции могут предоставлять как общие, так и специальные данные, касающиеся их конвенционных обязательств. Например, 6 мая 2004 года Правительство Республики Казахстан издало постановление "Об утверждении первоначального доклада о мерах, принятых Республикой Казахстан в целях осуществления положений Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии". В данном докладе Казахстан информировал Комитет о принятых мерах в области борьбы с перечисленными нарушениями прав несовершеннолетних.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года (пока не вступила в силу) предусматривает создание Комитета по защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей в составе 10 экспертов с аналогичными ранее рассмотренным функциями.

Помимо универсальных международных соглашений, механизмы международного контроля и обеспечения прав человека могут предусматривать и региональные соглашения. Например, в соответствии со статьей 33 Устава СНГ должна быть создана Комиссия по правам человека - консультативный орган Содружества. Главная функция Комиссии - наблюдение за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества. Комиссия состоит из представителей государств-членов СНГ и действует на основе утверждаемого Советом глав государств Положения (принято 24 сентября 1993 года). Местом пребывания Комиссии по правам человека является Минск. Ссылку на данную Комиссию содержит статья 13 Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам 1994 года. Другим примером регионального механизма обеспечения прав человека является Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, который был создан в соответствии с одноименной Конвенцией 1987 года.

Однако наиболее известной и авторитетной региональной структурой по обеспечению прав и свобод личности является, безусловно Европейский суд по правам человека, который с 1998 года действует на основе существовавших ранее Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. Накопленная за десятилетия обширная судебная практика по рассмотрению дел, связанных с толкованием и применением Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и Протоколов к ней играет огромную роль в становлении и развитии европейской модели правового статуса личности. Совокупность принятых в разные годы Судом решений является своеобразным прецедентным правом, определяющим реальное правовое содержание отдельных норм Конвенции 1950 года.

Согласно этой Конвенции, Европейский суд по правам человека рассматривает и решает все вопросы по толкованию и применению ее положений, в том числе путем принятия частных жалоб от лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников Конвенции. Кроме таких лиц, правом обращения в Суд с запросами о толковании и применении Конвенции обладают Комитет министров Совета Европы и отдельные государства-участники (в этих случаях Суд выносит консультативные заключения). Важной особенностью нынешнего статуса Суда является то, что его юрисдикция обязательна для всех государств, ратифицировавших Конвенцию 1950 года (Протокол № 11). С 1998 года Суд функционирует на постоянной основе.

Таким образом, в деятельности Суда можно выделить три главных направления:

1)рассмотрение частных (индивидуальных и коллективных) жалоб лиц, считающих себя жертвами нарушения прав, предусмотренных Конвенцией 1950 года и протоколами к ней;

2)вынесение консультативных заключений по просьбе Комитета министров Совета Европы по вопросу о толковании Конвенции и протоколов;

3)рассмотрение споров между государствами-участниками Конвенции о практике ее применения (эту функцию до 1998 года выполняла Европейская комиссия по правам человека).

Наибольшую известность Суд приобрел благодаря первому направлению своей деятельности.

Процедура подачи жалоб в Европейский суд по правам человека имеет некоторые общие правила. Основным из них является требование, касающееся содержания юридической ситуации и нарушенного права. Суд уполномочен защищать лишь те права заявителей, перечень которых содержится в Конвенции и протоколах к ней. Жалобы на нарушение иных прав, хотя и предусмотренных другими международными актами или национальным законодательством, не принимаются Судом к рассмотрению. Другое важное требование заключается в том, что заявитель перед подачей жалобы обязан исчерпать все внутригосударственные механизмы защиты нарушенного права. С этой точки зрения Суд можно рассматривать как функционирующий не параллельно с национальными судебными и административными системами, а в дополнение к ним в качестве последней ступени судебной иерархии. Иными словами, Европейский суд по правам человека как бы продолжает внутригосударственные судебные системы при решении вопросов, связанных с правовым статусом личности.

Требование о необходимости исчерпать национальные средства защиты не распространяется на случаи необоснованного и явного затягивания рассмотрения данного дела государственными компетентными органами.

Заявитель (им может быть только потерпевшее лицо, право которого нарушено) должен подать жалобу в течение 6 месяцев после того, как исчерпаны национальные средства защиты. В противном случае Суд вправе не принять жалобу к рассмотрению. Кроме того, жалоба может быть отклонена без рассмотрения , если она по существу аналогична уже рассмотренным жалобам или будет признана Судом явно необоснованной. Следует также учитывать, что производство в Суде несовместимо с одновременным применением любого другого механизма урегулирования данной ситуации - как национального, так и международного.

Решения Суда по рассмотренным жалобам являются окончательными и носят для государств-ответчиков юридически обязательный характер. В случае удовлетворения содержащихся в жалобе требований государство обязано восстановить соответствующее право заявителя, возместить ему нанесенный ущерб и, если нужно, внести соответствующие изменения в свое национальное законодательство или практику его применения. Надзор за выполнением государствами решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы.

В состав Европейского суда по правам человека входит по одному судье от каждого государства-участника Конвенции 1950 года (в настоящий момент - 41 судья). Каждое государство предлагает в общий список претендентов три кандидатуры, за которые голосует Парламентская ассамблея Совета Европы. Победившим считается кандидат, получивший большинство голосов членов Ассамблеи. Каждый судья избирается сроком на 6 лет с правом переизбрания, однако полномочия любого судьи заканчиваются по достижении им 70-летнего возраста.

Судьи Европейского суда по правам человека действуют исключительно в личном качестве, руководствуясь при решении дел не интересами своих государств, а личными представлениями о законности и справедливости. Независимость судей выражается, в частности, в том, что они могут быть отрешены от должности только своими коллегами (большинством в две трети голосов остальных членов Суда). Статус члена Суда несовместим с какой-либо иной оплачиваемой деятельностью.

Процедура рассмотрения жалоб Европейским судом по правам человека регулируется специальным регламентом. В соответствии с ним, решение считается принятым, если за него проголосовали большинство судей, принимавших участие в разбирательстве. Очередность подачи голосов при голосовании определяется возрастом судей: первым голосует самый младший по возрасту член Суда. В случае, если голоса судей разделились поровну, решающим является голос Председателя Суда. Первой инстанцией при рассмотрении частных (как индивидуальных, так и коллективных) жалоб являются Комитеты - коллегии в составе трех судей. В компетенцию Комитета входит также установление приемлемости или неприемлемости жалобы, то есть возможности ее принятия к производству. Рассмотрение жалобы по существу происходит в Палатах Суда, состоящих из семи судей каждая, либо в Большой палате в составе 17 судей. Большая палата является также своеобразной апелляционной инстанцией Суда, которая в течение трех месяцев после вынесения первоначального решения Палатой может его изменить. Решения самой Большой палаты обжалованию не подлежат.

Как показывает практика, к рассмотрению в Суде принимается порядка 2-3 % жалоб, которые удовлетворяют требованиям о приемлемости. К настоящему моменту Европейский суд по правам человека рассмотрел более тысячи дел, связанных с частными жалобами лиц на действия государств. Примерно в 60 % случаев Суд признал обоснованность жалоб и обязал государств-ответчиков восстановить нарушенные права и свободы.

Местом нахождения Европейского суда по правам человека является Страсбург (Франция).

К международным механизмам обеспечения прав человека следует также отнести судебные органы, осуществляющие уголовную юрисдикцию в отношении лиц, совершивших международные преступления, в частности - грубые и массовые нарушения прав человека. Такими органами являлись и являются Нюрнбергский и Токийский военные Трибуналы, а также международные трибуналы по Югославии, Руанде, Камбодже и Сьерра-Леоне. В их уставах предусмотрено, что международная уголовная юрисдикция распространяется на деяния, представляющие собой нарушения международного гуманитарного права, геноцид, а также иные масштабные посягательства на права человека (массовые убийства, пытки, порабощение, заключение в тюрьмы, изнасилования и т.д.).

Кроме перечисленных структур, международную защиту прав человека посредством привлечения виновных лиц к уголовной ответственности осуществляет постоянно действующий судебный орган - Международный уголовный суд. Подробнее о деятельности указанных судебных органов - в п. 5 главы 12.

Наконец, определенный вклад в обеспечение интересов личности вносят международные неправительственные организации ("Международная амнистия" и др.)

Говоря о международных механизмах обеспечения и защиты прав человека, необходимо также упомянуть о концепции "гуманитарной интервенции", согласно которой мировое сообщество или отдельные государства вправе прибегнуть к принудительным (в том числе военным) мерам, если в какой-либо стране грубо и в массовом порядке нарушаются права граждан. Примером практического осуществления данной концепции может служить военная операция США и Великобритании в 1999 году против Югославии. В настоящее время существуют три основных подхода к концепции "гуманитарной интервенции", которых придерживаются различные группы государств:

1)подход, согласно которому отдельные страны могут использовать силу для пресечения особо тяжких международных деликтов (геноцид, военные преступления и др.);

2)"классический" подход, в рамках которого гуманитарная интервенция считается несовместимой с государственным суверенитетом и целым рядом принципов международного права (применение силы допустимо только с санкции Совета Безопасности ООН и должно иметь коллективное начало);

3)подход, в рамках которого гуманитарная интервенция нуждается в специальном международно-правовом регулировании, которое, в частности, должно решить следующие вопросы: является ли состояние прав человека в отдельной стране внутренним делом государства? Кто и по каким критериям должен устанавливать факт нарушений прав личности и их тяжесть? Допустимо ли при осуществлении гуманитарной интервенции сочетание собственно гуманитарных мотивов с политическими и экономическими выгодами? Возможна ли гуманитарная интервенция против любого государства, в том числе постоянного члена Совета Безопасности?

Указанная проблема в настоящее время находится в поле зрения мирового сообщества. Так, в своем докладе на Саммите тысячелетия в 2000 году Генеральный Секретарь ООН затронул данный вопрос, указав, в частности, на то, что интервенция (вмешательство) является многоаспектным явлением, включающим в себя не только применение вооруженной силы, но и дипломатию. На 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Кофи Аннан высказался более определенно: "Суть данной проблемы заключается в наличии обязанности: когда массово нарушаются общепризнанные права человека, мы обязаны действовать." 1