Правовое положение иностранцев.

Экономическая и политическая интеграция государств как в универсальном, так и в локальном масштабе приводит к тому, что на территории одного государства появляется все больше граждан других стран. В некоторых государствах (например, в центрах мирового туризма) количество иностранцев в отдельные периоды сопоставимо с количеством местных граждан. Поэтому вопросы правового режима иностранцев закономерно получили отражение в действующих международно-правовых документах.

Под иностранцем в международном праве понимается лицо, которое не имеет гражданства государства пребывания и состоит в гражданстве другого государства в соответствии с его законом. С учетом данного определения понятия “иностранец” и “иностранный гражданин” следует признать тождественными. Вместе с тем, иногда в доктринальных и нормативных источниках эти термины используют как различные понятия: термин “иностранцы” несколько шире, так как включает, помимо иностранных граждан, еще и лиц без гражданства, находящихся в стране пребывания. Согласно Указу Президента Республики Казахстан “О правовом положении иностранных граждан” от 19 июня 1995 года, иностранный гражданин должен отвечать двум требованиям: 1)не иметь гражданства Республики Казахстан; 2)иметь доказательства своей принадлежности к гражданству иного государства.

Как одна из категорий населения, иностранцы являются объектом правового регулирования сразу нескольких правовых систем: национальной (причем как государства своего гражданства, так и государства пребывания) и международной. Основной особенностью правового положения иностранцев является так называемая “конкурирующая юрисдикция”. Дело в том, что иностранный гражданин одновременно находится в правовой связи с двумя государствами: государством пребывания и своим государством. Данное обстоятельство рождает немалое число проблем, требующих как законодательного, так и договорного решения.

Анализ действующего национального законодательства различных государств позволяет выделить несколько правовых режимов иностранцев. Чаще всего встречается национальный режим, который предполагает, что иностранцы в своих правах и свободах приравниваются к гражданам государства пребывания. При этом необходимо учитывать, что абсолютного тождества между правовым положением своих граждан и иностранцев нет ни в одном государстве. Скажем, практически нигде в мире иностранцам не предоставляются политические права, они не пользуются всей полнотой социально-экономических прав, не имеют доступа к государственной службе, не несут воинской повинности и т. д. Поэтому национальный режим иностранцев нельзя понимать буквально: он отражает лишь общий принцип равенства людей без учета отдельных изъятий. Уже упомянутый Указ Президента Республики Казахстан устанавливает для иностранных граждан национальный режим. Однако в Разделе 2 Конституции Республики Казахстан в одних статьях употребляется местоимение “каждый”, а в других - словосочетание “граждане Республики Казахстан”. Это наглядно иллюстрирует сущность национального режима иностранцев.

Режим наибольшего благоприятствования в качестве режима иностранцев может быть закреплен соответствующим международным договором. Смысл этого режима заключается в том, что граждане одной договаривающейся стороны пользуются на территории другой стороны всей совокупностью прав и свобод (в том числе льготами и привилегиями), которые предусмотрены государством пребывания для граждан любой третьей страны. Таким образом, положения об установлении режима наибольшего благоприятствования носят отсылочный характер, ссылаясь на уже действующие международные соглашения. Практика предоставления данного режима известна и Республике Казахстан.

Наконец, в отношении граждан отдельных иностранных государств может устанавливаться специальный режим, включающий как предоставление специальных прав (преференций), так и, напротив, введение отдельных ограничений (например, для граждан вражеского государства во время вооруженного конфликта). Известно, в частности, весьма специфическое отношение ряда арабских государств к гражданам Израиля и наоборот. Договорная база Республики Казахстан в данной области включает Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о правовом статусе граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан от 20 января 1995 года, аналогичный договор с Беларусью от 17 января 1996 года, Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан о трудовой деятельности и социальной защите граждан Республики Казахстан, работающих на территории Республики Беларусь и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Республики Казахстан от 23 сентября 1997 года, Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Федеративной Республики Германия о сотрудничестве при поддержке граждан немецкой национальности от 31 мая 1996 года, Договор между Республикой Казахстан и Монголией об урегулировании вопросов добровольного переселения и гражданства лиц, прибывших в Республику Казахстан по трудовым договорам от 2 декабря 1994 года и другие соглашения.

В некоторых случаях вопросы правового режима иностранных граждан могут регулироваться многосторонними соглашениями. Так, 30 декабря 1999 года Республика Казахстан ратифицировала заключенный в рамках СНГ Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства. 18 августа 1999 года Правительство Казахстана утвердило Соглашение о предоставлении равных прав гражданам государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 28 марта 1996 года на поступление в учебные заведения. 9 июля 1999 года казахстанским Правительством было утверждено межправительственное Соглашение между Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном об оказании медицинской помощи гражданам государств-участников Договора о создании единого экономического пространства. 24 марта 2005 года Казахстан принял на себя обязательства, предусмотренные Протоколом к межправительственному Соглашению между Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 года. Кроме того, Казахстан является участником Соглашения об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами границ государств-участников Таможенного союза и беспрепятственного пересечения ими товаров и валюты от 24 ноября 1998 года, Соглашения об оказании медицинской помощи гражданам государств-участников СНГ (включая Протокол о механизме его реализации; утверждены Постановлением Правительства 29 февраля 2000 года) и других договоров.

Вообще, в рамках СНГ было принято достаточно большое число актов, регулирующих международно-правовые вопросы статуса населения. Практически все они направлены на предоставление гражданам государств Содружества национального режима или режима наибольшего благоприятствования, наделение их на территории других государств СНГ всей полнотой основных прав и свобод. Среди таких актов можно назвать Соглашение о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года, Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года (предоставляет гражданам равные процессуальные права), Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников СНГ от 19 января 1996 года и другие.

На практике в каждом государстве все три режима иностранцев могут существовать одновременно и, соответственно, применяться к гражданам разных государств. Кроме того, законодательство многих стран делит всех иностранцев на постоянно проживающих и временно находящихся на их территории. Правовой режим тех и других может существенно различаться. Так обстоит дело и в Казахстане: постоянно проживающие в республике иностранцы могут иметь имущественные и личные неимущественные права наравне с гражданами Республики Казахстан, а временно проживающие иностранцы не могут иметь в собственности жилище. Аналогичные положения касаются прав в области образования, членства в общественных объединениях, медицинского обслуживания и т. д. Постоянно проживающими иностранными гражданами являются лица, получившие соответствующее разрешение и вид на жительство в органах внутренних дел Республики Казахстан.

Законодательство Республики Казахстан содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым иностранному гражданину может быть запрещен въезд в страну. К ним, в частности, относятся следующие случаи:

-если этого требуют интересы обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка или здоровья населения;

-если он выступает против суверенитета Республики Казахстан, призывает к нарушению единства и целостности ее территории;

-если он разжигает межгосударственную, межнациональную и религиозную вражду;

-если он осужден за террористическую деятельность либо признан судом особо опасным рецидивистом;

-если он ранее выдворялся за пределы Республики Казахстан и т. д.

Если обратиться к международным документам в области прав человека (Международный пакт о гражданских и политических правах и другие), то их анализ позволяет выделить некоторые общие принципы правового режима иностранцев, признаваемых большинством цивилизованных государств. Во-первых, на иностранцев (за исключением дипломатических агентов) распространяется юрисдикция государства пребывания, то есть они обязаны уважать и соблюдать законы той страны, на территории которой находятся. В противном случае государство пребывания вправе привлечь виновных к юридической ответственности. Например, в Республике Казахстан существует специфическая мера административного взыскания, применяемая только к иностранцам - принудительное выдворение из страны.

Во-вторых, в международно-правовой практике выработаны так называемые “минимальные стандарты прав и свобод иностранцев”, представляющие собой перечень прав, которые государство пребывания обязано гарантировать всем иностранным гражданам. К числу таких прав, в первую очередь, относятся личные права и свободы: право на жизнь, на достоинство, на свободу вероисповедания, на свободу слова, на личную свободу, на судебную защиту и т. д. Невыполнение этих стандартов каким-либо государством может быть квалифицировано как нарушение императивного принципа всеобщего уважения прав и свобод человека.

В-третьих, спецификой правового режима иностранных граждан является их право на получение дипломатической защиты (домицилия) со стороны государства своего гражданства. Государство пребывания обязано уважать это право и предоставить иностранному государству возможность через дипломатические каналы (консульство или посольство) защищать законные интересы своих граждан за рубежом. Дипломатическая защита своих граждан может быть как правом, так и обязанностью государства. Например, в Казахстане домицилий является обязанностью республики: пункт 2 статьи 11 гласит, что государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Как правило, дипломатическая защита реализуется в случаях, когда гражданин попадает в иностранном государстве в чрезвычайную ситуацию - становится жертвой преступления, в отношении него возбуждается уголовное дело и т. д. Естественно, что право на оказание дипломатической защиты должно согласовываться с принципом невмешательства во внутренние дела суверенного государства. Мировая практика знает случаи, когда под предлогом защиты своих граждан одно государство фактически развязывало агрессию против другого.

В-четвертых, для правового режима иностранцев характерен принцип недискриминации, который предполагает равенство прав иностранцев независимо от расы, национальности, пола, возраста, политических и религиозных убеждений и т.п. Не считается нарушением указанного принципа предоставление дополнительных (преференциальных) прав гражданам отдельных государств или, напротив, обоснованное ограничение их прав и свобод.