Стадии заключения международного договора.

Заключение международного договора представляет собой достаточно трудоемкий, а иногда и очень длительный процесс. Например, работа над текстом Конвенции ООН по морскому праву продолжалась, в общей сложности, около 9 лет. В теории международного права принято говорить об определенных стадиях заключения договора, каждая из которых регламентируется Венской конвенцией 1969 года и национальным законодательством каждого государства.

В большинстве случаев заключению договора предшествует договорная инициатива - предложение о создании взаимных договорных обязательств для достижения определенных целей. Различают внутригосударственную и внешнеполитическую, официальную и неофициальную договорную инициативу - в зависимости от того, от каких лиц, организаций или органов она исходит. Как правило, договорная инициатива реализуется через дипломатические каналы, например, на переговорах. В Республике Казахстан предложения о заключении международных договоров вносятся Президенту Республики Казахстан Правительством или Министерством иностранных дел, а в Правительство Республики Казахстан - МИДом и по согласованию с ним соответствующими ведомствами республики. Международные договоры Республики Казахстан подлежат обязательной правовой экспертизе в Министерстве юстиции, а затем - согласованию в Министерстве иностранных дел.

Собственно заключение договора начинается с подготовки и принятия его текста. Эта стадия характеризуется работой над названием, структурой, содержанием договора, внесением и рассмотрением предложений, касающихся формулировок отдельных статей договора или концептуальных подходов к договору в целом. Подготовка текста договора может включать как совместную работу договаривающихся сторон над общим проектом, так и рассмотрение автономных проектов, предлагаемых заинтересованными сторонами. Обычно подготовка текста договора ведется на переговорах или на специально созванных конференциях. Если договор принимается под эгидой какой-либо международной организации, основная работа по подготовке его текста может осуществляться вспомогательными органами такой организации. Например, в рамках ООН соответствующие функции нередко выполняет Комиссия международного права.

Принятие текста договора означает утверждение его окончательного варианта. Утверждение текста договора означает, что именно в данной редакции он будет предложен государствам-участникам для выражения согласия на обязательность договора. Принятие текста может осуществляться различными способами. Соответствующие положения содержит статья 9 Венской Конвенции 1969 года. По общему правилу, текст принимается исключительно по согласию всех государств, участвующих в его составлении. Однако, если текст договора принимается на международной конференции, то для принятия достаточно, чтобы за него проголосовали две трети присутствующих и участвующих в голосовании государств, если тем же большинством голосов они не решили применить другое правило. На практике принятие текста договора происходит путем подписания или парафирования договора уполномоченными представителями государств. На международных конференциях, помимо голосования, применяются такие способы принятия, как консенсус (отсутствие официальных возражений со стороны участников) и (значительно реже) аккламация - выражение согласия путем одобрительных возгласов, аплодисментов и т.п.

Подготовка и принятие текста договора завершаются такой стадией, как установление аутентичности текста договора. Аутентичность текста означает одновременно его окончательность, подлинность и достоверность. Согласно статье 1 Закона 2005 года, аутентичный текст международного договора - это текст международного договора, рассматриваемый участвующими в переговорах сторонами или договаривающимися сторонами в качестве подлинного (окончательного). Аутентичными могут быть лишь ограниченное число экземпляров договора (или даже один экземпляр), и именно они имеют юридическую силу. Поэтому данная стадия - это последняя возможность исправить отдельные ошибки (в том числе опечатки), содержащиеся в тексте договора. После установления аутентичности какие-либо изменения в текст вносить уже запрещено. В соответствии со статьей 10 Венской конвенции 1969 года процедуру установления аутентичности определяют сами государства, участвующие в составлении текста договора. При отсутствии такой процедуры установление аутентичности текста производится посредством его подписания, подписания ad referendum или парафирования представителями этих государств. Парафирование представляет собой постраничное подписание текста договора инициалами уполномоченных лиц. Подписание ad referendum означает условное подписание и требует последующего подтверждения подписи уполномоченного лица соответствующим государством.

Последней стадией заключения международного договора является выражение согласия государств на его обязательность. Данная стадия - необходимое условие для возникновения вытекающих из договора международных обязательств государства. Согласно статье 11 Венской конвенции 1969 года, способами выражения согласия на обязательность договора могут быть подписание договора, обмен образующими его документами, ратификация, принятие, утверждение и присоединение к договору. Кроме того, государства могут условиться о любом другом способе.

Подписание договора представителем государства означает согласие этого государства на обязательность для него договора в следующих случаях:

-сам договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

-об этом договорились участвующие в переговорах государства;

-намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя.

Если участвующие в переговорах государства условятся считать парафирование договора его подписанием, то парафирование при установлении аутентичности текста договора является одновременно выражением согласия государства на его обязательность.

Как правило, подписание двусторонних договоров осуществляется в порядке альтерната - чередования подписей. Первым ставит подпись представитель того государства, которое в названии договора упоминается первым. При подписании многосторонних договоров используется алфавитный порядок названий государств. Вместе с тем, бывают и исключения: при подписании Устава ООН, желая подчеркнуть особую роль постоянных членов Совета Безопасности, было решено предоставить им право первыми поставить свои подписи. Нередко в тексте договора указывается срок, в течение которого он открыт для подписания.

Ратификация представляет собой акт высшего органа государственной власти, которым он выражает согласие данного государства считать соответствующий договор обязательным для себя. Так как ратификация договора является внутренним делом каждого государства, ее порядок и условия регулируются национальным законодательством. В частности, внутреннее право определяет, какой орган осуществляет ратификацию, какие договоры подлежат ратификации и какое место ратифицированные договоры занимают в системе национального законодательства страны. Согласно статье 14 Закона 2005 года, ратификация международных договоров Республики Казахстан производится Парламентом Республики Казахстан. Ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед казахстанскими законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание специального закона. Не могут быть ратифицированы договоры, признанные Конституционным Советом не соответствующими Конституции Республики Казахстан. Ратификации подлежат следующие международные договоры Республики Казахстан (статья 11 Закона):

1)предметом которых являются права и свободы человека и гражданина;

2)выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;

3)о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая международные договоры о прохождении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;

4)об основах межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные международные договоры и международные договоры о коллективной безопасности;

5)об участии Республики Казахстан в межгосударственных объединениях и международных организациях, если такие международные договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;

6)о государственных займах;

7)об оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи, кроме гуманитарной;

8)при подписании которых участвовавшие в переговорах стороны условились об их последующей ратификации;

9)если международные договоры предусматривают, что такое согласие выражается ратификацией.

Процедура ратификации предусмотрена статьями 12-14 Закона. Центральные государственные органы Республики Казахстан представляют в Правительство Республики Казахстан по вопросам своей компетенции предложения о ратификации международных договоров. Предложения о ратификации международных договоров вносятся Правительством Республики Казахстан на рассмотрение Парламента Республики Казахстан. Парламент в раздельном заседании палат рассматривает представленные договоры и принимает соответствующий закон. После подписания и обнародования закона о ратификации договора Президент Республики Казахстан подписывает ратификационную грамоту, направляемую сторонам договора или депозитарию.

Принятие и утверждение международного договора применяются в тех случаях, когда: а)данные способы выражения согласия на обязательность предусмотрены самим договором; б)об этом договорились государства; в)представитель государства подписал договор под условием принятия (утверждения); г)намерение государства подписать договор под условием принятия или утверждения вытекает из полномочий его представителя. Как правило, принятие и утверждение осуществляются тем органом, от имени которого заключается договор. В Республике Казахстан утверждение и принятие договоров межгосударственного характера производится Президентом, договоров межправительственного характера - Правительством, а договоров межведомственного характера - Правительством по представлению соответствующего ведомства.

Присоединение как способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора применяется в тех случаях, когда договор уже вступил в силу и действует в отношениях между другими государствами. Присоединение к договору может осуществляться путем ратификации, утверждения или принятия. В Республике Казахстан решения о присоединении к международным договорам принимаются:

1)в отношении подлежащих ратификации международных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Республики Казахстан или от имени Правительства Республики Казахстан Парламентом Республики Казахстан посредством принятия закона о присоединении и ратификации международных договоров;

2)в отношении не подлежащих ратификации международных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Республики Казахстан Президентом Республики Казахстан;

3)в отношении не подлежащих ратификации международных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Правительства Республики Казахстан Правительством Республики Казахстан.

Следует различать понятия "участвующее в переговорах государство", "договаривающееся государство" и "государство-участник". Участвующее в переговорах государство - это государство, которое принимало участие в составлении и принятии текста договора. При этом не имеет значения, выражало ли оно согласие на обязательность этого договора. Договаривающееся государство означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора независимо от того, вступил договор в силу или нет. Наконец, государством-участником договора может быть любое государство, согласившееся на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе, в том числе государство, не принимавшее участия в процессе подготовки и принятия его текста.

Выражая согласие на обязательность договора, государство может сформулировать оговорку. Оговорка - это одностороннее заявление государства, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству. При помощи оговорок государства делают юридически ничтожными отдельные нормы договоров, противоречащие их интересам или несовместимые с национальным законодательством. По общему правилу, оговорка изменяет положение договора в отношениях государства, сделавшего оговорку, с другими участниками договора в пределах сферы действия оговорки. Однако другие государства вправе заявить о своем возражении против оговорки; в таких случаях, если договор все-таки вступил в силу, его положения, к которым относится оговорка, не применяются в отношениях между соответствующими государствами. Статья 19 Венской конвенции 1969 года называет три случая, кода оговорка к договору не допускается: если она прямо запрещена самим договором, если оговорка не входит в число разрешенных договором оговорок и если данная оговорка несовместима с объектом и целями договора. Например, Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности от 14 июля 1967 года, не допускает каких-либо оговорок (статья 16 Конвенции). Государство, сделавшее оговорку, вправе в любой момент ее снять, если только на это не требуется согласия государства, принявшего оговорку.

В связи с этим следует упомянуть консультативное заключение Международного Суда ООН от 28 мая 1951 года об оговорках к Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Суд, в частности, указал, что государство, сделавшее оговорку, против которой возразили другие участники Конвенции, может рассматриваться как участник Конвенции, при условии что данная оговорка соответствует ее объекту и целям. В противном случае государство не может рассматриваться как участник Конвенции. Таки образом, государство-участник Конвенции, которое выдвинуло возражение против оговорки, посчитав ее несовместимой с объектом и целями Конвенции, вправе не рассматривать сделавшее такую оговорку государство в качестве участника Конвенции.

Кроме оговорки, государство вправе заявить о своем согласии на обязательность для себя не всего договора, а лишь какой-либо его части. Однако на это необходимо получить согласие других договаривающихся государств. В случаях, когда договор содержит альтернативные положения, допускающие свободу выбора, в согласии государства на обязательность такого договора должно содержаться ясное указание на выбранные положения.

Для всех перечисленных стадий заключения международных договоров (подготовки текста, утверждения текста, установления его аутентичности, выражения согласия на обязательность) характерно участие в этом процессе представителей государств - специально уполномоченных лиц. Участие государства в заключении договора создает для него юридические последствия только в том случае, если его представители были надлежащим образом уполномочены. В соответствии со статьей 7 Венской Конвенции 1969 года лицо считается представляющим государство в процессе заключения договора только в случаях, если оно предъявит соответствующие полномочия или если намерение государства рассматривать данное лицо как своего представителя очевидно явствует из практики этого государства или иных обстоятельств. Отдельные должностные лица считаются представляющими свои государства без специальных полномочий. В полном объеме это относится к главам государств, главам правительств и министрам иностранных дел. Главы дипломатических представительств и представители государства на международных конференциях или в организациях уполномочены подписывать только соответствующие договоры: между аккредитующим государством и государством пребывания и договоры, принимаемые на данной конференции или данной международной организацией. В принципе, вопрос о полномочиях представителей государства регулируется национальным правом каждой страны. Так, в Казахстане полномочия на совершение актов, относящихся к заключению международных договоров, подтверждаются Министерством иностранных дел Республики Казахстан путем оформления сертификатов полномочий (статья 9 Закона 2005 года). Следует заметить, что по Указу 1995 года полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров межгосударственного характера выдавались Президентом Республики Казахстан, а по вопросам, относящимся к ведению Правительства - Правительством или Министерством иностранных дел. Что касается полномочий на ведение переговоров и на подписание договоров межведомственного характера, то они выдавались руководителем соответствующего ведомства республики (например, министром). В качестве примера подобных актов можно назвать Постановление Правительства Республики Казахстан от 20 августа 1999 года "О представлении Ержанову О. С. и Доминову Е. Е. полномочий по заключению международных договоров от имени Правительства Республики Казахстан".

В процессе заключения и действия международных договоров немаловажную роль играет депозитарий - хранитель подлинного (аутентичного) экземпляра договора. Как правило, необходимость в депозитарии возникает при заключении многосторонних договоров. В большинстве случаев функции депозитария поручаются (и об этом указывается в самом договоре) одному из государств-участников соглашения. Возможны ситуации, когда депозитарием являются сразу несколько государств, международная организация или ее должностное лицо. Например, депозитарием ряда авторитетных многосторонних соглашений является Генеральный секретарь ООН. Согласно статье 76 Венской конвенции 1969 года, функции депозитария являются международными по своему характеру, и при их исполнении депозитарий обязан действовать беспристрастно. В частности, тот факт, что между депозитарием и государством возникло разногласие, касающееся выполнения функций депозитария, не должен влиять на беспристрастность последнего. К функциям депозитария относятся:

-хранение подлинного текста договора и переданных депозитарию полномочий;

-подготовка заверенных копий с подлинного текста договора на языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также препровождение их участникам и другим государствам;

-получение подписей под договором и получение и хранение документов, уведомлений и сообщений, относящихся к нему;

-изучение вопроса о том, находятся ли документы, относящиеся к договору, в полном порядке и надлежащей форме, и, в случае необходимости, доведение этого вопроса до сведения соответствующего государства;

-информирование государств, имеющих право стать участниками договора, о том, когда число подписей, ратификационных грамот или документов о принятии, утверждении и присоединении, необходимое для вступления договора в силу, было получено или депонировано;

-регистрация договора в Секретариате ООН;

-выполнение иных функций, предусмотренных положениями Венской конвенции 1969 года.

В случае возникновения любого разногласия между каким-либо государством и депозитарием относительно выполнения функций последнего депозитарий обязан довести этот вопрос до сведения подписавших договор государств либо, в соответствующих случаях, до сведения компетентного органа заинтересованной международной организации.